den offentlige sektor

Den offentlige sektor, statslige og kommunale myndigheder, institutioner og aktiviteter. Offentlige myndigheder kan påvirke samfundet ad to kanaler. For det første som selvstændige økonomiske aktører, dvs. gennem økonomiske transaktioner som forbrug af arbejdskraft, køb og salg af varer og tjenester o.l. De har samtidig magt til at pålægge skatter og andre obligatoriske bidrag.

For det andet kan det offentlige gennem dets magt som regulerende eller kontrollerende myndighed påvirke privatpersoners og virksomheders økonomiske og sociale adfærd. Effekten af disse påvirkninger kan ikke identificeres ved analyser af den offentlige sektors udgifter og indtægter, men må findes ved hjælp af andre metoder.

Den offentlige sektor har idealt set det formål at tilvejebringe offentlige ydelser og/eller omfordele indkomster eller formuer i samfundet. Ved offentlige ydelser forstås i denne sammenhæng goder, der har rent kollektive egenskaber som forsvar og politi, og goder, der er kollektive i den forstand, at de tilvejebringes i offentligt regi. Fælles for de offentlige ydelser er, at de gratis eller så godt som gratis stilles til rådighed for offentligheden eller for dele af offentligheden.

Det er en kendsgerning, at den offentlige sektor i høj grad påvirker den samlede efterspørgsel efter varer og tjenester i samfundet. Den offentlige sektor udøver en væsentlig påvirkning på samfundets værditilvækst og fordelingen af de nationale resurser.

Når den offentlige sektor afholder udgifter til offentlige aktiviteter, sparer andre enheder i økonomien den pågældende udgift. Omvendt kan borgeren pålægges en obligatorisk ydelse, der for den enkelte overhovedet ikke synes at have sammenhæng med den offentlige aktivitet.

Den offentlige sektor foretager endvidere en lang række indkomstoverførsler. Nogle af disse betales til virksomhederne i form af subsidier, andre til husholdningerne i form af pensioner, arbejdsløshedsunderstøttelse o.l.

Forskellige former for offentlig aktivitet

Offentlig aktivitet er nødvendig, hvis et samfund ønsker en effektiv resurseallokering, men det er ikke en absolut nødvendighed, at det offentlige selv ejer og producerer alle offentlige aktiviteter. Det vigtigste er, at de politisk besluttende myndigheder er i stand til at gennemføre en given produktion og fordeling af goderne i samfundet. De politiske processer vedrører alene beslutninger og finansiering, men ikke nødvendigvis produktion og ejendomsret.

Offentlig produktion udelukker i princippet markedsmekanismerne. Der er ingen konkurrence, og finansieringen sker almindeligvis ikke ved salg af varer og tjenester, men ofte via det offentliges skattemonopol. Offentlig produktion kendes i store dele af uddannelsessystemet, i sundheds- og socialsektoren og i forsvaret.

Kontraktmæssig produktion i private virksomheder kan sikre, at produktionen foregår på markedsmæssige vilkår, mens produktet fastlægges og betales af det offentlige.

Koncession betyder, at det offentlige giver en privat eller offentlig virksomhed et monopol på at udbyde nogle serviceydelser, mod at de er pålagt en vis forsyningspligt. Koncessionsbevilling er ofte ledsaget af en offentlig priskontrol og evt. andre reguleringer.

Subsidiering af et gode har enten til formål at reducere godets pris hos forbrugerne med den hensigt at stimulere forbruget af det pågældende gode eller at muliggøre en tilfredsstillende aflønning af produktionsfaktorerne.

Afgifter på et gode har modsat subsidiering til formål at hæve godets pris hos forbrugerne for derved at hæmme forbruget af det pågældende gode. Her ses bort fra det primære fiskale formål, som afgifter almindeligvis tjener, nemlig at øge de offentlige indtægter.

Organisering af den offentlige sektor

Set fra den enkelte borgers synspunkt kan det i mange tilfælde være af underordnet betydning, om aktiviteten gennemføres som offentlig eller privat aktivitet. Det afgørende for borgeren er finansieringsformen. Dette forhold kan illustreres ved fem eksempler, der samtidig viser, hvordan forskellige lande har valgt at organisere deres offentlige sektor:

1) En borger behandles vederlagsfrit på en offentlig institution. Her er der tale om et typisk eksempel på det, der kaldes offentligt forbrug. Denne form for offentlig aktivitet er dominerende i Danmark.

2) En borger behandles af en privat institution, men det offentlige betaler enten gennem tilskud til borgeren eller direkte til institutionen. Der er her tale om indkomstoverførsler til husholdningerne eller subsidier til virksomhederne. I begge tilfælde dækkes udgifterne via skattebetalinger. Denne form for offentlig aktivitet forekommer i USA og mange europæiske lande, især for mindrebemidlede personer uden tilknytning til arbejdsmarkedet.

3) En borger behandles af en privat institution, og udgiften dækkes af arbejdsgiveren. Her skelnes der mellem den situation, hvor arbejdsgiveren i henhold til lovgivningen er forpligtet til at dække en række sociale udgifter, der er blevet besluttet af de politiske myndigheder, og den situation, hvor arbejdsgiveren betaler frivilligt og/eller efter overenskomst. Hvis det første er tilfældet, er der tale om skatter, og derfor vil betalingen til denne institution blive betragtet som løbende overførsler fra de sociale kasser og fonde. Er der derimod tale om frivillighed eller overenskomstmæssige forhold, betragtes udgifterne som private. I lande som Holland, Tyskland, Frankrig og til dels USA er væsentlige dele af de sociale udgifter dækket af obligatoriske arbejdsgiverbidrag. Frivillige eller overenskomstmæssige aftaler på det sociale område kendes især på mange store amerikanske virksomheder.

4) En borger behandles af en privat institution, og udgiften dækkes af borgeren selv eller dennes forsikringsselskab. Der er her tale om et klassisk eksempel på privat social service, som er kendt overalt i verden, men som er særlig udbredt i bl.a. USA.

5) En borger behandles af en offentlig institution, men udgiften dækkes frivilligt fuldt og helt af borgeren selv eller dennes arbejdsgiver eller forsikringsselskab. Her er der tale om den situation, hvor den offentlige sektor fx stiller en overkapacitet til rådighed for borgerne, der så har mulighed for at købe sig ind og modtage en ydelse mod fuld brugerbetaling.

Disse forskellige organisationsformer for samme slags aktiviteter har gjort sammenligninger mellem forskellige landes offentlige sektorer yderst vanskelige.

Den offentlige sektor i nationalregnskabet

I nationalregnskabet bliver den offentlige sektor afgrænset over for den øvrige del af økonomien samt fordelt på sektorer og aktiviteter ved hjælp af internationalt anerkendte definitioner og klassifikationer.

Efter en hovedrevision i 1997 omfatter den offentlige sektor både offentlig forvaltning og service og offentlige virksomheder, der igen kan opdeles i egentlige produktionsvirksomheder, fx DSB, og finansielle institutioner, fx Nationalbanken.

Offentlig forvaltning og service omfatter de myndigheder og institutioner, hvis hovedfunktion det er at producere ikke-markedsmæssige (offentlige) tjenester til kollektivt forbrug og/eller at foretage omfordelinger af samfundets indkomster og formuer.

Ved ikke-markedsmæssige tjenester forstås de tjenester, der enten aktivt kontrolleres af offentlige myndigheder eller stilles gratis eller så godt som gratis til rådighed for offentligheden eller for grupper af offentligheden.

De offentlige myndigheders væsentligste indtægtskilde er obligatoriske bidrag, som stammer fra skatter og afgifter. Hovedparten af de myndigheder og institutioner, der producerer offentlige ydelser, er formelt også offentlige, dvs. at de er integrerede i de statslige, amtslige og kommunale regnskaber; deraf udtrykket integrerede offentlige institutioner.

En del offentlige institutioner er imidlertid ikke integrerede, men har selvstændige regnskaber; det gælder fx folkekirken og de sociale kasser og fonde. Disse institutioner kaldes ikke-integrerede offentlige institutioner.

En del institutioner, der producerer offentlige ydelser, er formelt private med selvstændige regnskaber. Kriteriet for, at de indgår i den offentlige forvaltning og service, er, at de for den overvejende dels vedkommende er finansieret ved hjælp af offentlige midler. Visse privatskoler og privathospitaler er eksempler på disse formelt private, men reelt offentlige institutioner, i nationalregnskabsterminologien kaldet kvasi-offentlige institutioner.

Den offentlige forvaltning og service omfatter endvidere en række offentlige driftsvirksomheder, der optræder som hjælpevirksomheder eller bivirksomheder til produktion af offentlige ydelser. Disse såkaldte departementale virksomheder er regnskabsmæssigt integrerede offentlige virksomheder, som producerer markedsmæssige varer og tjenester, men enten primært leverer disse til det offentlige selv til løbende brug i forbindelse med produktion af det kollektive forbrug eller, hvis de sælger til private, kun opererer i meget begrænset omfang.

De offentlige delsektorer. I statistikken over de offentlige finanser sker der en underopdeling af den offentlige forvaltning og service. Princippet i underopdelingen bygger på den geografiske udstrækning af den enkelte institutions kompetence. Er institutionens kompetence udstrakt til hele landet, henføres institutionen til den statslige sektor. Er kompetencen lokalt begrænset, henføres institutionen til den kommunale sektor.

Den statslige sektor omfatter først og fremmest offentlige institutioner mv. på statsregnskabet. Desuden indgår folkekirkens institutioner, de offentlige arbejdsformidlingskontorer og andre ikke-integrerede statslige institutioner samt en lang række kvasi-statslige institutioner. Udgifter og indtægter i medfør af EU-direktiver optræder som selvstændige udgifter og indtægter i en supranational (overnational) sektor.

Før 1997 blev disse aktiviteter betragtet som en del af den statslige sektor. De sociale kasser og fonde udgøres af Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP), Lønmodtagernes Garantifond og arbejdsløshedskasserne. De sociale kasser og fonde er med hensyn til kontrol og regulering nærmest knyttet til statssektoren.

Den regionale sektor består hovedsagelig af offentlige institutioner på de danske regioners (før 2007 amtskommunernes) regnskaber mv. Endvidere indgår Danske Regioner og en række andre kvasi-regionale institutioner.

Den kommunale sektor omfatter som det vigtigste offentlige institutioner på kommuneregnskaberne. Herudover består den af Kommunernes Landsforening (KL) samt en lang række andre kvasi-kommunale institutioner.

Offentlige virksomheder. Adskillelsen mellem offentlige og private virksomheder bygger generelt på det offentliges ejerskab og/eller effektive kontrol over virksomhedens forretningsmæssige drift. Det offentliges ejerskab er relativt let at afgøre. Det eksisterer, hvis det offentlige har over halvdelen af aktierne eller ejerandelsbeviserne i selskabet.

Den offentlige kontrol skal være bredere end den ordinære regulerende magt, som det offentlige udøver over for alle erhvervsdrivende. Den effektive kontrol skal bestå i bestemmende indflydelse på investeringspolitikken samt på produkt- og prispolitikken. Kontrollen behøver ikke nødvendigvis at være en dag til dag-kontrol; den kan dække over et bredere aspekt af politiske anbefalinger, men det skal være åbenlyst, at den aktive kontrol eller indflydelse har en permanent karakter.

I nationalregnskabet består den offentlige virksomhedssektor af offentlige selskabslignende virksomheder samt offentlige selskaber. De producerer markedsmæssige ydelser, der primært har til formål at forbedre den danske infrastruktur. Dette kaldes også den offentlige virksomhedssektor. Deres ydelser leveres ofte til reducerede priser på grund af offentlig subsidiering. Det er især denne del af den offentlige sektor, der i 1990'erne har været genstand for en egentlig privatisering.

For offentlig selskabslignende virksomhed gælder, at regnskaberne er integreret i stats- eller kommuneregnskaberne, at produktionen er markedsbestemt, fremstilles i stor skala og hovedsagelig sælges til den private sektor, dvs. at indtægter ved salg udgør 50% eller mere end de løbende driftsudgifter, samt at selskaberne drives erhvervsmæssigt. Eksempler på selskabslignende virksomheder er DSB, kommunale forsyningsvirksomheder og dele af renovationsbranchen.

For offentlige selskaber, som er privatretligt organiseret på selskabs- eller selskabslignende form, gælder, at det offentlige har kontrol med virksomhederne, og/eller det offentlige ejer mere end 50% af virksomheden. De offentlige myndigheder har mulighed for at udøve kontrol med virksomheder via lovgrundlaget, som fastlægger den enkelte virksomheds spillerum. Det kan endvidere bestemmes, at en fast andel af bestyrelsesmedlemmerne og formanden skal være udpeget af det offentlige. Eksempler på offentlige selskaber er DONG Energy, Storebæltsforbindelsen og Post Danmark.

Mht. den historiske udvikling i den offentlige sektor i Danmark se Danmark - erhvervsudvikling og Danmark - offentlige tjenesteydelser.

Kommentarer

Din kommentar publiceres her. Redaktionen svarer, når den kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.

eller registrer dig