boligpolitik

Boligpolitik, politik, der søger at sikre befolkningens boligforsyning og påvirke størrelsen af boligudgifterne (huslejen) på hvert af boligmarkedets delmarkeder. Boligpolitikken omhandler, hvor store offentlige midler, der skal anvendes til nybyggeri og forbedring af eksisterende boliger samt til direkte eller indirekte tilskud til de forskellige boligformer. Derfor hænger boligpolitikken snævert sammen med andre politikområder som velfærdspolitik, fordelingspolitik, skattepolitik og socialpolitik. Det gælder ikke mindst for lande som Danmark og Sverige, hvor det har været en del af ”den skandinaviske velfærdsmodel” at sikre gode og billige boliger til alle.

Fordi så godt som alle har en bolig, og boligudgifterne er den dominerende post i flertallets privatøkonomi, har de fleste politiske partier formuleret en boligpolitik i deres idé- og/eller arbejdsprogrammer. Da boligpolitiske tiltag potentielt kan påvirke hundredtusinder af mennesker, har de politiske partier i nyere tid været tilbageholdende i deres udspil på det boligpolitiske område. Det fremføres ofte, at Venstres og Det Konservative Folkepartis boligudspil op til Folketingsvalget den 11. marts 1998 var medvirkende til, disse partier tabte valget.

Boligmarkedets interesseorganisationer er aktive inden for boligpolitikken. Det er for det private udlejningsområdes vedkommende på grundejerside Ejendomsforeningen Danmark og Danske Udlejere. På lejersiden Lejernes Landsorganisation. På det almene område findes BL - Danmarks Almene Boliger, tidligere kaldet Boligselskabernes Landsforening. På andelsboligområdet findes Andelsboligforeningernes Fællesrepræsentation (ABF). For boligejerne findes Parcelhusejernes Landsforening.

Et eksempel på hvordan interesseorganisationerne har blandet sig i politik er dagbladsannoncerne fra Boligselskabernes Landsforening og Lejernes Landsorganisation op til folketingsvalget i 1998.

Som følge af boligens centrale rolle i det enkelte individs liv er mange spontane bevægelser og NGO’ere også aktive i boligpolitikken. Fra nyere tid er danske eksempler bz-bevægelsen, der især var aktiv i 1980’erne, og i 2016 ”Foreningen Fair bidragssats”.

Boligpolitiske forlig

I efterkrigsårene har en række brede politiske forlig været skelsættende for boligmarkedet og trukket spor helt frem til i dag.

Boligforliget af 1966

I januar 1966 indgik Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Venstre og Det Konservative Folkeparti et forlig på boligområdet, ofte omtalt som ”det store boligforlig”. Ved forliget forsøgte man at normalisere boligmarkedet, hvor huslejen i den private udlejningssektor lå kunstigt lavt efter indførelsen af et huslejestop i 1939. Forliget indebar en forhøjelse af huslejen i privat udlejning og alment boligbyggeri over perioden 1967-1974. Dele af lejeforhøjelsen skulle dog bindes i to fonde, Grundejernes Investeringsfond på det private område samt Landsbyggefonden på det almene område. Samtidig indførte man boligsikring, så man kunne kompensere lejerne for stigende husleje. Idéen var at reducere spændet i husleje mellem nybyggede lejligheder og ældre lejligheder. Derfor indførte man også en subsidiering i form af en såkaldt rentesikring i det almene byggeri. Rentesikringen nedbragte de løbende betalinger på lånefinansieringen. Problemet med den forskellige husleje i nyere og ældre almene boliger bestod imidlertid, og er fortsat frem til i dag.

Som en del af boligforliget af 1966 åbnede man for udstykning af udlejningslejligheder til ejerlejligheder. Denne adgang blev udnyttet på en ikke tilsigtet måde, idet ældre, dårlige ejendomme i stort omfang blev opdelt i ejerlejligheder. Det førte til indgreb i 1969, 1970 og igen i 1972, hvor der blev gennemført et decideret forbud mod at opdele etageejendomme i ejerlejligheder, når ejendommen var opført før 1/7 1966. Inden dette stop blev vedtaget, var der imidlertid sket en voldsom udstykning af ejerlejligheder. Det samlede antal løb op i cirka 120.000. Dette tal sættes i relief af, at der i 2016 er 123.000 privatejede ejerlejligheder beboet af ejeren selv. Udstykningen i ejerlejligheder indebar også en modernisering af mange lejligheder, men udstykningen er i historiefortællingerne især blevet synonymt med spekulation.

I starten af 1970’erne blev det klart, at det store boligforlig fra 1966 ikke løste boligmarkedets og boligbyggeriets grundlæggende problemer. Blandt andet stod en del af det almene nybyggeri tomt. Samtidig steg parcelhusbyggeriet. Ejerboligerne udkonkurrerede ganske enkelt de almene boliger. Huslejen i den almene sektor var blevet for høj som følge af stigende renter samt øgede byggeomkostninger. For at bremse denne udvikling, forsøgte man at billiggøre de almene lejligheder ved at lægge et loft over, hvor meget en kvadratmeter måtte koste. Indgrebet kom i december 1972 og blev siden kendt som ”Kakkelovnscirkulæret”. Dette har eksisteret i forskellige udformninger lige siden.

Samtidig fjernede man refusionen af momsudgifterne ved nybyggeri. Det skulle gælde alt nybyggeri, hvor arbejdet med fundamentet ikke var startet inden den 9. marts 1973. Det medførte Danmarkshistoriens største boom i påbegyndelser af parcelhuse, da alle ville have del i refusionen, inden den bortfaldt. Det kan ses som et lærestykke i, hvordan subsidier og tilskud kan påvirke aktiviteten i samfundet. Antal påbegyndte boliger steg fra 47.200 i 1971 til 63.800 i 1972, hvoraf 49.700 havde privat bygherre. Den voldsomme byggeaktivitet gjorde det nødvendigt at indføre et midlertidigt ”bygge- og anlægsstop” i form af en udskydelse af offentlige bygge- og anlægsarbejder for at undgå overophedning.

Den socialdemokratiske regering planlagde yderligere tiltag i 1973. Man ville gennemføre nye principper for fastsættelsen af huslejen, som grundejernes og lejernes organisationer var blevet enige om. Dette var forløberen til den omkostningsbestemte husleje, der blev gennemført i 1974. Man planlagde også en ny finansieringsform i det almene boligbyggeri i form af indekslån, så begyndelseshuslejen kunne bringes ned i nybyggeriet. Inden den kom så langt, blev der udskrevet Folketingsvalg. Dermed bortfald forslagene om ny finansiering i den almene sektor og ny huslejefastsættelse for de private udlejningsboliger.

Folketingsvalget den 4. december 1973 er kendt som det såkaldte ”Jordskredsvalg”. Det indebar et regeringsskifte, hvor Venstre tog magten. En væsentlig faktor var, at det socialdemokratiske folketingsmedlem Erhard Jacobsen gik imod regeringen, da han følte, dens boligudspil ramte parcelhusejerne for hårdt. Dette forslag var en del af den samlede boligpakke, hvor man foreslog at begrænse rentefradragsretten til en værdi på maksimalt 55 % samt hæve lejeværdien af egen bolig (Lejeværdien var forløberen for vor nuværende ejendomsværdibeskatning). Erhard Jacobsen havde dannet partiet Centrum-Demokraterne dagen inden den afstemning i Folketinget, der væltede regeringen. Forholdet mellem vilkårene for ejere og lejere var dermed blevet et særdeles varmt politisk emne.

I juni 1974 indgik en bred vifte af partier omfattende Socialdemokratiet, Venstre, Centrum-Demokraterne, Det Radikale Venstre, Det Konservative Folkeparti og Kristeligt Folkeparti en ny boligpolitisk aftale. Ved aftalen indførtes omkostningsbestemt leje i den private udlejningssektor. Samtidig forsøgte man at hjælpe det almennyttige byggeri ved at lade Landsbyggefonden stå for en del af finansieringen. Fondens midler skulle øges gennem huslejeforhøjelser i det ældre almene byggeri.

Derimod kom indeksobligationer først til i 1982, 9 år efter, at den socialdemokratiske regering havde foreslået dem. Baggrunden var, at rente og inflation lå højere i 1982.

I nyere tid er der ikke set boligpolitiske forlig med lige så vidtrækkende konsekvenser. Der er dog enkeltstående tiltag, der har påvirket boligmarkedet i betydelig grad. Fra 1. juli 1996 blev det således tilladt i de regulerede kommuner (de kommuner der har valgt at anvende boligreguleringsloven ved lejefastsættelse) at gå over til lejelovens lejefastsættelse ”det lejedes værdi” i forbindelse med nye lejekontrakter, når lejligheden var gennemgribende istandsat. Den nye leje må ”ikke væsentligt overstige det lejedes værdi”. Dette er § 5.2 i Boligreguleringsloven, og lejlighederne omtales som ”§5.2 lejligheder”. Det medfører typisk lejeforhøjelser på 70%. Ordningen medfører, at cirka 2.000 lejligheder årligt skifter fra boligreguleringslovens omkostningsbestemte husleje til lejelovens maksimalprisbestemmelse. Der sker dermed en gradvis liberalisering af det danske udlejningsmarked. Dette har påvirket værdien af private udlejningsejendomme, da muligheden for lejeforhøjelser kapitaliseres ind i ejendommens værdi af markedskræfterne. Dette spiller igen over til markedet for andelsboliger. Værdien af en andelsbolig kan beregnes på forskellige måder, og en af disse er den såkaldte ”valuar-vurdering”. Her ansættes værdien af andelsboligerne svarende til værdien af private udlejningsejendomme. Den gradvise liberalisering på udlejningsområdet påvirker derfor andelsboligmarkedet, der har oplevet store prisstigninger i de sidste 20-25 år. Dette er et eksempel på, hvordan ét delmarked på boligmarkedet kan påvirke et andet delmarked.

Påvirkning af boligforsyningen

Den del af boligpolitikken, der vedrører befolkningens boligforsyning, giver sig udslag i forsøg på at styre nybyggeriets omfang samt i styringen af nybyggeriets kvalitet og påvirkning af den eksisterende boligmasses kvalitet. Det sker for eksempel gennem reguleringen af det almene boligbyggeris størrelse og kvalitet (tidligere kaldet socialt boligbyggeri eller støttet boligbyggeri) ved hjælp af kvoter, finansieringsregler og rammer for udgifter pr. kvadratmeter. Der har en overgang også været opført støttede private andelsboliger i Danmark, i perioden fra 1981 til udgangen af 2004. Det private nybyggeris omfang er primært bestemt af udviklingen i konjunkturerne, men man har i Danmark frem til starten af 1970’erne forsøgt at stimulere det private boligbyggeri gennem refusion af momsudgifterne.

Kvaliteten af boligforsyningen påvirkes blandt andet af den offentligt støttede byfornyelse. Denne var især omfattende i perioden 1980-2010, hvor tilsagnsrammen androg 80 milliarder kroner i vore dages priser. I ejerboligmassen har man i perioder opereret med håndværkerfradrag og tilskudsordninger, senest kendt som BoligJobordningen. Boligjobordningen giver i 2017 mulighed for at fradrage udgifter til håndværkerudgifter op til 12.000 kr. per person, når der er tale om energiforbedringer og klimatilpasning.

Boligforsyningens kvalitet er også påvirket af den tekniske regulering af nybyggeriets kvalitet udtrykt ved bygningsreglementet. At bygningsreglementet bruges politisk – energipolitisk – ses for eksempel ved de stadigt strammere krav til energieffektiviteten i nybyggeri. I BR98, der gjaldt indtil 2008, var fastlagt en energiramme der lød, at en bolig højst måtte tilføres 40 kWh pr. m² tillagt 2.200 kWh divideret med det samlede etageareal. I BR15, der trådte endelig i kraft 1. juli 2016, er der fastlagt en energiramme på 30 kwh pr. m² tillagt 1.000 kWh divideret med det samlede etageareal. Bygningsreglementet indeholder også krav i forbindelse med renovering af bygninger.

Omfanget af nybyggeri og byfornyelse i det enkelte år har ikke været dikteret alene af boligpolitiske overvejelser. Ofte er disse investeringer blevet brugt til at stimulere beskæftigelsen i krisetider, mens man omvendt har forsøgt at bremse aktiviteten i højkonjunkturperioder. For eksempel kulminerede de årlige tilsagnsrammer for byfornyelsen i kriseårene 1992, 1993 og 1994. Et andet eksempel er, at man har styret omfanget af det årlige nybyggeri af alment byggeri ved at ændre størrelsen af det kommunale grundkapitalindskud, der er en del af finansieringen af alment nybyggeri. Boligpolitik og finans- og beskæftigelsespolitik hænger således også sammen.

Påvirkningen af boligudgifterne

Boligpolitikken påvirker boligudgifterne via:

- Regler for lånefinansiering - Beskatning i form af ejendomsværdiskat, grundskyld og beskatning af private udlejeres overskud - Regulering af huslejefastsættelsen i udlejningsboliger - Regulering af andelsboligprisen ved bl.a. maksimalprisbestemmelsen - Støtte til almene boliger i form af grundkapitalindskud og ydelsesstøtte - Kommunal garanti til belåning af almene boliger ud over 60 pct. af markedsværdien - Støtte til det enkelte individ i form af boligsikring og boligydelse

Den grad af påvirkning på boligudgifterne, som boligpolitikken har, varierer mellem de forskellige delmarkeder. På ejerboligmarkedet er udviklingen i boligpriser og rente afgørende for, hvor dyr en boligudgift, ejeren sidder med. Boligudgiften påvirkes dog også af reglerne for finansiering, og her kommer realkreditlovgivningen samt regler fra Finanstilsynet ind. Der er i så godt som alle lande begrænsninger på, hvor meget man kan optage i realkreditlån på boligen, og de fleste steder gælder det som i Danmark, at denne grænse, kaldet LTV raten, er sat til 80 %. Finanstilsynet har indført en regel om, at man skal have mindst 5 % i udbetaling ved boligkøb. De resterende 15% kaldes restfinansiering og dækkes i dag ved bankfinansiering. Der har tidligere i Danmarkshistorien været detaljerede indgreb i låneformerne, hvor man har fastsat den maksimale løbetid samt afdragsprofilen for lånene. Der er siden starten af 00’erne sket en liberalisering på dette område, og der er opstået en stor variation i lånetyperne.

Boligudgiften påvirkes også af beskatningen. I Danmark betaler man som boligejer i 2016 dels ejendomsværdiskat af den samlede ejendoms værdi, og dels grundskyld, der teoretisk er en skat på grundens værdi. Ejendomsværdiskatten betales som følge af det såkaldte ”skattestop” af ejendomsværdien i 2002. Den udgør i 2016 1 % op til 3.040.000 kr. og 3 % af værdien ud over 3.040.000 kr. Grundskylden beregnes i praksis ud fra et beregningsteknisk grundlag, der er lig med det forrige års beregningsgrundlag tillagt en reguleringsprocent mellem 3 og 7 %. Denne ordning er kendt som et ”skatteloft”. Grundskylden er ikke omfattet af skattestoppet, og grundskylden kan stige indtil beregningsgrundlaget er lig med grundværdien fra 2011 vurderingen. Boligejerne har derudover en skatteværdi af negativ kapitalindkomst. Der var tidligere en rentefradragsret i Danmark, og i befolkningen tales stadig om rentefradrag. Der er imidlertid teknisk ikke længere tale om, at ens skattepligtige indkomst reduceres med renteudgifterne. Rentefradragsretten betød, at skatteværdien af renterne var lig med marginalskatten. Det gav en højere skatteværdi end den, der gælder i dag.

Der er herudover afgifter ved køb og finansiering af boliger i form af tinglysningsafgift. Der er tinglysningsafgift på ejerskiftedokumentet samt på de lån, der tinglyses i forbindelse med købet. Tinglysningsafgiften er historisk også brugt som et politisk værktøj. I august 2011 fremlagde regeringen således et forslag om midlertidigt at lempe tinglysningsafgift, grundskyld og ejendomsværdiskat i forbindelse med boligkøb i 2011 og 2012. Forslaget blev ikke vedtaget. De samlede tinglysningsafgifter var i 2015 på 5,9 milliarder kr.

Ændringer i beskatningen af ejerboligen og i reglerne for dens finansiering påvirker prisen for ejerboligerne. En forhøjelse af grundskylden resulterer ifølge økonomisk teori i et fald på prisen for jord. De Økonomiske Råd har senest i 2016 fremført, at en forhøjelse af grundskyld bliver fuldt nedvæltet i jordprisen, så nye købere derfor kompenseres for skattestigningen af et prisfald.

De andre boligformer – almene boliger, andelsboliger og private udlejningsboliger – pålægges også grundskyld. Derimod er både andelsboliger og almene boliger fritaget for ejendomsværdiskat.

Ejendomsværdiskatten gav i 2015 et provenu på 13,6 milliarder kr. Da grundskylden ikke er omfattet af skattestoppet, er den steget kraftigt. I 2007 var den for beboelsesejendomme i alt 10,1 milliarder kr. Det steg til 17 milliarder kr. i 2015. I 2015 kom 74% af grundskyldsprovenuet fra enfamiliehuse. Den samlede grundskyld var på 24,7 milliarder kr. i 2015, fordi også andre ejendomme end beboelsesejendomme pålægges grundskyld.

Økonomer ser ikke så meget på det absolutte provenu fra boligskatterne, men på om skatten ligger på det teoretisk set ”neutrale” niveau. Det vil sige, at boligens afkast – boligtjenesten - beskattes lige så meget som andre kapitalaktiver. Blandt andre de økonomiske vismænd har gentagne gange argumenteret for fordelene ved beskatningen af boligen og argumenteret for en forhøjelse af ejendomsværdiskattesatsen. Selv om der påhviler ejerboligerne en betydelig skattebyrde i form af ejendomsværdiskat og grundskyld, så er ejerboligen i en økonomisk teoretisk forstand stadig subsidieret.

Opgør man på boligskatterne eksklusive ejendomsværdiskatten, så ligger de danske skatter ifølge OECD på 1,8 % af bruttonationalproduktet (BNP). Det svarer til gennemsnittet for hele OECD området. Tager man ejendomsværdiskatten med, sådan som EU gør i sine sammenligninger, så ligger de danske boligskatter på 2,6 % af BNP, hvilket er klart højere end gennemsnittet for EU området på 1,1 %. Dette gennemsnit trækkes dog ned af de østeuropæiske lande, hvor flere har boligskatter på nær nul procent af BNP.

I udlejningssektoren er huslejen styret via lovgivning om huslejen. I den udstrækning, at der derved opstår en lavere husleje end markedslejen, taler økonomer om en ”reguleringsgevinst”. Reguleringen af huslejen i Danmark blev først indført i 1916. Den blev siden afviklet, men blev genindført før 2. Verdenskrig.

For private udlejningsejendomme findes der tre forskellige former for huslejefastsættelse i Danmark. I de ”regulerede kommuner” gælder boligreguleringsloven. Kommuner, der ikke ønsker at være regulerede, følger lejelovens bestemmelser for huslejen i form af ”det lejedes værdi”. Boliger under boligreguleringsloven kan ved genudlejning flyttes til lejelovens lejefastsættelse ved gennemgribende istandsættelser, de såkaldte § 5.2 istandsættelser. For ejendomme ibrugtaget efter 1991 gælder der ”aftalt husleje”, der er lig med en markedsleje.

Den danske lejelovsregulering er i europæisk sammenhæng stærk. Det er kun Holland, der har en tilsvarende høj grad af regulering.

Beboere kan herudover modtage boligstøtte. Boligstøtte kan opdeles i boligsikring og boligydelse. Boligsikring gives til lejere, der ikke modtager social pension. Boligydelse gives til både ejere, lejere og andelshavere, der er folke- eller førtidspensionister.

Boligydelsen til pensionister er den største udgiftspost. Fra 2007 til 2015 steg den fra 8,4 til 9,8 milliarder kr. Boligsikringen steg samtidig fra 2,7 til 4,5 milliarder kr. Den samlede boligstøtte lå således på 14,2 milliarder kroner i 2015.

Andre sociale og bypolitiske temaer

Boligpolitikken tager også en lang række andre temaer op end de, der er direkte knyttet til økonomien.

Det er et fællestræk for boligpolitik i mange europæiske lande, at man forsøger at bekæmpe hjemløshed. Et element heri er at sikre billige boliger til de særligt udsatte grupper. I Danmark har SFI (Det Nationale Forskningscenter for Velfærd) opgjort antallet af hjemløse i de senere år. Tallet var i 2015 på 6.138. Det skal betragtes som et minimumstal. Der har været en stigning i antal hjemløse i de senere år.

Almenboligloven giver mulighed for en indsats over for hjemløshed, herunder ”skæve boliger”.

Boligpolitikken beskæftiger sig også med ønsket om at sikre samfundets sammenhængskraft og undgå, at der sker en opsplitningen af befolkningen på boligområder. Denne opsplitning kaldes også en segregering. Et udtryk for en sådan opdeling i dens mest ekstreme form har historisk været ”ghettoer”. Betegnelsen bruges i folkemunde i Danmark om udsatte almene boligområder, og anvendes også af Udlændinge- og Integrationsministeriet. Tidligere brugte ministeriet udtrykket ”særligt udsatte almene boligområder”. I henhold til almenboligloven offentliggør regeringen hvert år en liste over bebyggelser, der opfylder de politisk valgte kriterier for at blive kaldt ghetto. Den 1. december 2015 var der 25 almene bebyggelser på ghettolisten.

Historisk har en ghetto været betegnelsen for de kvarterer, hvor det var tilladt for jøderne i en by at bosætte sig. Siden er betegnelsen brugt om en enklave i en by, hvor én bestemt etnisk gruppe har bosat sig. Der er således sket en glidning i betegnelsen ved at definere en ghetto ud fra kriterier som kriminalitet og uddannelse, sådan som det sker med regeringens ghettoliste.

I de senere år har det været et vigtigt boligpolitisk tema i Europa at renovere byområder og bebyggelser, hvor der har været tilløb til denne såkaldte ”ghettodannelse”. Det handler i høj grad om socialt boligbyggeri opført i store planer i 1960’erne og 1970’erne. Indsatsen går ikke kun på at modernisere nedslidte bygninger, men på at ændre nærområdets overordnede byplan og tilføre nye typer af boliger til området og tilføre arbejdspladser.

I november 2016 fremlagde Kraks Fond Byforskning en rapport, der påviste, at de almene boligområder, der var udpeget som særligt udsatte i 2014, havde haft sådanne problemer i en periode over 30 år.

Kommentarer

Din kommentar publiceres her. Redaktionen svarer, når den kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.