EU og neofunktionalismen

/Creativecommons.org.
Licens: CC BY 2.0

Artikelstart

Neofunktionalismen opstod som en teori skabt med henblik på forskningen i europæisk integration. Det gælder især den del af EU-forskningen, som handler om EU’s økonomiske politik. Grundlæggeren af EU-forskningen, professor i statskundskab, Ernst B. Haas (1924-2003), tog udgangspunkt i funktionalismen. Hans mål var at forudsige, hvilken retning Europa bevægede sig i. Resultatet blev bogen, 'Uniting Europe', fra 1958, hvori han forudså en gradvis øget integration i kraft af EU’s dannelse. Der var ikke mange, der troede på det i 1950'erne.

Haas’ neofunktionalisme

Bogen kom blot et år efter, at man havde underskrevet Rom-traktaten, og det europæiske projekt var først lige begyndt. Haas forudsagde ud fra det, der var vedtaget, at det ville ende med langt mere integration, end de fleste troede. Det var ikke blot et fredeligt lille handelssamarbejde, der var sat i gang med Rom-traktaten. Det var i stedet noget helt anderledes nyt, man havde sat i gang i Europa. Det var i virkeligheden et nyt eksperiment med hensyn til, hvordan lande kunne agere i forhold til hinanden. Hans nøglebegreb er 'spill-over'. Hermed menes, at integrationsprocessen forløber som en deterministisk proces, hvor et samarbejde på ét policyområde som en snebold på vej ned af et bjerg bliver større og større og breder sig til stadigt flere tilstødende policy-områder.

Når man først har kastet snebolden, kan den ikke uden videre standses. Spill-over effekten har gjort sig gældende i EU-samarbejdet fra Kul- og Stålunionen over fællesmarkedet og landbrugspolitikken og til handelspolitikken og konkurrencepolitikken. Haas antager således, at der kommer store systemiske konsekvenser som følge af relativt små og ukontroversielle teknokratiske beslutninger angående 'low politics' områder, dvs. politiske områder, som ikke har den store politiske bevågenhed.

Neofunktionalismen løber imidlertid som teori ind i problemer. Den har sin storhedstid i 1950'erne og 1960'erne. På et tidspunkt stikker den franske præsident, Charles de Gaulle en kæp i hjulet på spill-over processen. På baggrund af sin såkaldte 'tomme stols politik' undlader Charles de Gaulle at møde op til rådsmøderne i Bruxelles for på den måde at begrænse udviklingen mod et supranationalt EU, idet han var modstander af overgangen til flertalsafgørelser på noget område. Han mente, at EU skulle være et fædrelandenes Europa i modsætning til et forenet Europa, selv om han aldrig selv anvendte begrebet ”fædrelandenes Europa”. Efter et halvt år uden franskmænd til møderne i Ministerrådet, skabtes der et kompromis, som gik ud på, at man stadfæstede vetoretten med det såkaldte Luxembourg-kompromis.

Luxembourg-kompromisset

Luxembourg-kompromisset går ud på at på trods af, hvad der står i traktaten, om at beslutningskompetencen for en række policy områder skulle overgå til flertals afgørelser i Ministerrådet, kan medlemsstater, hvis de pågældende mener, at de har særlige nationale interesser på spil i forbindelse med et forslag, nedlægge veto.

Luxembourg-kompromisset betød, at der i hvert fald for en tid opstod en kritik at neofunktionalismen. Kritikken gik på, at man syntes, at det var en for deterministisk teori, der ikke tog højde for medlemsstaternes egne interesser. Ydermere kunne man ikke observere den automatiske udvidelse i samarbejdet (spill-over), som man havde opereret med i neofunktionalismen. Haas' vurdering gik således ud på, at man i Europa ville begynde med at samarbejde på low politics områder. Som følge heraf ville der blive skabt en fælles overnational myndighed, og man ville herefter observere, at den politiske loyalitet ville skiftede fra de nationale myndigheder over til denne.

Gradvist ville de politiske eliter i de enkelte medlemsstater herefter begynde at tage til Bruxelles i stedet for at tage til de politiske beslutningstagere i de lokale hovedstæder. Yderligere institutionalisering på EU-plan ville logisk følge af en sådan proces. Resultatet ville være en udvikling med skiftende loyalitet og øget institutionalisering. Gradvist ville den økonomiske integration derefter slå over i en egentlig politisk integration, hvor også policy områder som udenrigs- og sikkerhedspolitikken blev overdraget til EU-niveauet. Det sidste kom imidlertid ikke på tale i mange år, og det er stadig kun sket i begrænset omfang.

Leon Lindbergs udbygning af neofunktionalismen

Andre som f.eks. professor i statskundskab, Leon Lindberg (1932), begyndte at analysere, hvad forudsætningerne var for neofunktionalismen. Haas havde ifølge Lindberg opereret i et vakuum, hvor loyalitetsskiftet skete nærmest uden videre. Lindberg pegede i stedet på, at det forudsatte, at der var institutioner til stede at bygge videre på. Det skulle være institutioner, der voksede i magt og omfang, og der skulle være nogle politikker tilstede på forhånd, som spill-over kunne stamme fra. Disse institutioner måtte endvidere kunne tage nogle initiativer og ikke bare være passive. Hvis ikke disse forudsætninger var tilstede, tvivlede Lindberg på, at man kunne se nogle af de former for spill-overs, som neofunktionalismen havde forudset.

Lindberg mente også, at der måtte være en slags indbygget ekspansionisme i de opgaver, som institutionerne havde fået tildelt. Det var der til dels i EU's institutioner og politiske samarbejdsområder. Det begyndte med toldunionen, som indebar fælles toldsatser. Derefter måtte man naturligt også have en fælles handelspolitik. Havde man det, var der også andre politikker, man måtte indføre som f.eks. det fælles marked. Standardiseringen måtte til, fordi man ikke kunne have forskellige målestørrelser, hvis det fælles marked skulle kunne fungere.

Man kunne f.eks. heller ikke have forskellige måder at beregne moms på. Før standardiseringen af momsberegningerne havde man haft vidt forskellige måder at beregne momsen på i Europa. Der var faktisk kun et land i form af Frankrig, som havde beregnet momsen på den måde, som man endte med at gøre til den europæiske standard. Danmark havde som en række andre medlemsstater praktiseret et såkaldt kaskadesystem. Danmark havde med andre ord en omsætningsafgift, som blev lagt på i hvert led af handelskæden. I Frankrig havde et system, som ikke favoriserede en bestemt måde at lægge forretningsgangen til rette på. Man havde fundet ud af, at det simpelthen ikke var rationelt med et kaskadesystem, fordi virksomhederne forsøgte at købe leverandører op, således at man sparede omsætningsafgiften på de forskellige led. Det franske system bliver derfor det fælles standardiserede system i EU og er blot et lille eksempel på spill-over (og gensidig politisk læring) i praksis. Det, at man skal have en fælles handelspolitik, fik dermed betydning for noget så jordnært, som hvordan man beregner momssatserne.

Modificeringen af neofunktionalismen kom i kølvandet på den kritik, som neofunktionalismen løb ind i symboliseret ved Frankrig og den tomme stols politik. Integrationen gik i stå fra slutningen af 1960'erne, da man var færdig med at udbygge toldunionen, og da 'Werner-planen' med forslaget om en økonomisk og monetær union blev opgivet. Alt i alt var der ikke mange større integrationsinitiativer fra begyndelsen af 1970’erne og til begyndelsen af 1980'erne. Integrationen gik i stå lige efter, at Danmark og Irland var kommet ind i EU. Det er ikke fordi disse to nye medlemsstater bidrog til at stikke en kæp i hjulet på integrationen. Det var der snarere et andet nytilkommet land, der gjorde, nemlig Storbritannien.

Storbritannien og EU-integrationen

Storbritannien virkede ifølge nogle fortolkere på den måde, som Charles de Gaulle havde forudset, nemlig som en trojansk hest inden for EU's porte, hvilket også var årsagen til, at de Gaulle i så mange år havde modsat sig den britiske indlemmelse i det europæiske samarbejde. Da Storbritannien først var kommet ind, ville landet med det samme til at genforhandle hele grundlaget for medlemskabet.

Bedre blev det ikke af, at man i mellemtiden havde fået en ny premierminister i form af Margaret Thatcher, som også ville genforhandle hele betalingen til EU. "I want my money back", som Thatcher sagde om det efter hendes mening alt for høje britiske budgetbidrag, lige da hun var kommet til. Derefter skulle man til at genforhandle hele EU's finansiering, hvilket der anvendtes adskillige år og megen politisk energi på. Man talte i disse år direkte om Storbritannien som et problem i EU. Det betød ikke, at integrationen gik helt i stå i de år. Der skete noget på flere områder. Regionalpolitikken kom til. Regionalpolitikken kom i øvrigt efter britisk krav, fordi man mente, at man som kompensation for manglende afkast fra landbrugspolitikken kunne få noget ud af regional støtte til de afindustrialiserede områder i Nordengland. Integrationen foregik imidlertid i et langsommere tempo end senere.

I begyndelsen af 1980'erne tager integrationen igen fart. Især efter budgetproblemerne bliver løst med budgetkompromisset (med den britiske rabat på landets budgetbidrag til EU) i 1983 samtidig med, at EU-Domstolen afsagde den skelsættende Cassis de Dijon-dom i 1979. Dommen betød, at et nyt princip introduceredes, som betød, at man ikke kunne stoppe for import af varer fra andre lande, med mindre der var en alvorlig sundhedsrisiko forbundet med varen. Det princip blev løftet op og gjort alment gældende for det, som kom til at heddet det indre marked, hvilket satte integrationen i gang igen.

Spørgsmålet er, om der var sat en ny spill-over proces i gang, dvs., om spill-over effekten bare havde hvilet sig i nogle år på grund af særlige forhold. I hvert fald kan man konstatere, at der kom det ene initiativ efter det andet i de følgende år efter midten af 1980’erne. Det indre marked føder euroen, som føder hele diskussionen om subsidiaritet, som også føder diskussionen om beskæftigelsespolitikken osv. Det er imidlertid ikke en lineær bevægelse. Det er også meget muligt, at Brexit med Storbritanniens udtræden af EU medfører, at der kommer en øget integration med flere spill-overs, idet Storbritannien som stopklods for integrationen er væk.

Kommentarer

Din kommentar publiceres her. Redaktionen svarer, når den kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.

eller registrer dig