parlament

Klassificering eller typologisering af parlamenter tager som regel udgangspunkt i den magt eller indflydelse, parlamentet har i forhold til regeringen. Typisk fremhæves den amerikanske kongres som magtfuld, mens fx det britiske underhus findes at være svagt i relation til regeringen. Den britiske regering er stærk, fordi den sædvanligvis bygger på et overvejende enigt (disciplineret) parti med flertal i Underhuset, hvorimod USA hverken har parlamentarisme eller disciplinerede partier, men derimod en forfatningsmæssig magtdeling og -balance mellem præsidenten og Kongressen. I andre lande med parlamentarisme og disciplinerede partier forekommer mindretalsregeringer, fx i Skandinavien, hvilket giver parlamentets oppositionspartier stor mulighed for indflydelse over for relativt svage regeringer. En nærmere beskrivelse af parlamenters placering i det politiske system må imidlertid tage hensyn til en lang række andre faktorer.

Der sondres traditionelt mellem etkammersystemer og tokammersystemer og inden for sidstnævnte mellem overhus (førstekammer, fx Landstinget i Danmark) og underhus (andetkammer, fx Folketinget i Danmark). Historisk set har førstekamre oftest tjent til at beskytte etablerede interesser. De fleste af verdens parlamenter har i dag kun ét kammer, og antallet af tokammersystemer har været faldende siden 2. Verdenskrig. En del lande, fx New Zealand, Danmark og Sverige, har afskaffet førstekammeret, det mindst "folkelige" kammer, men i mange forbundsstater spiller førstekammeret fortsat en væsentlig rolle som delstaternes repræsentationsforum. Det amerikanske senat er det klareste eksempel herpå, idet det fuldt ud er ligestillet med Repræsentanternes Hus, men også førstekamrene i Australien, Schweiz og Tyskland står stærkt i forhold til andetkamrene. Hvor tokammersystemer endnu findes i enhedsstater, er hovedreglen den, at andetkammeret har størst indflydelse i beslutninger om love og budgetter. Bortset fra det britiske overhus med 763 medlemmer (2012), hvoraf de færreste er aktive, har førstekamre normalt færre medlemmer end andetkamre. Antallet af parlamentsmedlemmer varierer fra 12 på Stillehavsøen Tuvalu til 2974 i Kinas Nationale Folkekongres. I det store og hele gælder i øvrigt, at der er en sammenhæng mellem befolkningens og parlamentets størrelse.

Parlamentsudvalg er et andet væsentligt aspekt af parlamentsorganisationen. Udvalg muliggør, at mange sager kan behandles samtidigt via en arbejdsdeling mellem parlamentets medlemmer. Arbejdsdelingen giver endvidere mulighed for, at udvalgenes medlemmer kan specialisere sig i bestemte emneområder. Alle parlamenter benytter derfor udvalg i en eller anden form. Tidligere var ad hoc-udvalg almindelige, dvs. udvalg, som nedsættes til behandling af bestemte lovforslag og derefter opløses; i dag er stående udvalg dominerende. Stående udvalg kan være uspecialiserede som i det britiske underhus eller specialiserede som i de fleste andre lande. Specialiserede stående udvalg har i almindelighed arbejdsområder, der svarer til ressortfordelingen mellem regeringens ministerier, og kan behandle lovforslag såvel som føre kontrol med ministeren på det pågældende område. Et parlament kan ikke have væsentlig indflydelse uden specialiserede stående udvalg med en begrænset medlemskreds og betydelige beføjelser. Den amerikanske kongres kan også her nævnes som et godt eksempel på et parlament med stærke udvalg, hvorimod fx Storbritannien og Frankrig ikke opfylder de nævnte betingelser. Det britiske underhus har dog indført specialiserede stående udvalg til kontrol af ministerierne. Udvalgssystemets betydning kan imidlertid ikke vurderes uden hensyntagen til det parlamentariske partisystems virkemåde. Meget tyder på, at udvalgene sjældent er autonome enheder i systemer med disciplinerede partier, men snarere arenaer for udvalgsmedlemmer, der agerer som partirepræsentanter. Specialiserede stående udvalg giver imidlertid alt andet lige de bedste muligheder for parlamentsindflydelse i forhold til regeringen, især hvis den ikke har eget flertal i parlamentet.

Parlamentets forretningsorden fastlægger rammerne for parlamentets arbejde. I demokratiske systemer kan parlamentet normalt selv fastlægge denne forretningsorden under hensyntagen til den gældende forfatning. Derigennem har parlamentet et indre selvstyre, som regeringen ikke uden videre kan ændre på. Forretningsordenen fastsætter regler for fremsættelse af, behandling af og afstemning om forslag til love og andre beslutninger, regler for udvalg og disses opgaver, den interne ledelse af parlamentet (formand, præsidium m.m.) og et stort antal procedureregler i øvrigt. Den konkrete udformning af sådanne regler er af stor betydning for de påvirkningsmuligheder, der findes for parlamentets medlemmer, herunder ikke mindst oppositionspolitikere. Tilsvarende er det af stor vigtighed, om medlemmer og partigrupper i arbejdet råder over resurser og faciliteter i form af penge, personale og tekniske hjælpemidler, der er uafhængige af regeringen. På dette punkt er den amerikanske kongres også førende, men i andre demokratiske lande, inklusive Danmark, er udviklingen i 1900-t.s sidste årtier også gået i retning af en styrkelse af parlamenterne i denne henseende, bl.a. fordi det moderne samfunds kompleksitet og internationaliseringen stiller større krav til parlamentarikere. Af betydning for den rolle, parlamentet kan spille i det politiske system, er også forhold uden for parlamentet, især partiernes grad af kontrol over medlemmerne, fx i forbindelse med afstemninger og udvalgsmedlemmernes handlinger, og regeringens basis i parlamentet. Ved en lav grad af partidisciplin og under mindretalsregeringer styrkes parlamentets position i forhold til regeringen, mens disciplin og flertal for en regering svækker parlamentet. Vigtige er også andre aktører som medier, interesseorganisationer, bureaukrater og internationale organisationer.

Alle parlamenter har til opgave at repræsentere en befolkning. Det gør de på forskellige måder, men intet parlament er repræsentativt for befolkningen i demografisk og socioøkonomisk henseende (se parlamentsmedlem); medlemmerne er valgt og ikke fundet ved en statistisk tilfældig stikprøve. De repræsenterer først og fremmest deres parti, men mange steder lægger de også vægt på at repræsentere andre interesser, herunder ikke mindst lokale valgkredsinteresser, som kan have betydning for de pågældendes genvalgsmuligheder. Alle parlamenter er også på en eller anden måde involveret i lovgivningsprocessen. Selvom regeringen de fleste steder er hovedaktør mht. udarbejdelse af lovforslag, skal parlamentet i det mindste godkende dem, før de er vedtaget. Parlamentets indflydelse på lovgivningens indhold varierer meget. Om nogle parlamenter er der sagt, at de fungerer som "gummistempler" i forhold til regeringsforslag, mens andre har en særdeles mærkbar indflydelse på resultatet. Det britiske underhus og den amerikanske kongres nævnes som eksempler på disse yderpunkter, og et sted imellem finder man parlamenter, der skal tage stilling til forslag fra mindretalsregeringer, som ikke kan skabe et flertal med egne stemmer. Samme betragtninger kan anlægges i relation til parlamenternes indflydelse på statens udgifter og indtægter som budget og finanslov, et af parlamenternes ældste opgaveområder.

I lande med parlamentarisme i modsætning til magtdeling efter den amerikanske model har parlamentet en vigtig rolle mht. regeringers dannelse og afgang. En amerikansk præsident vælges ved direkte valg og kan i valgperioden kun fjernes gennem en rigsretsanklage. Under parlamentarismen kan et flertal i parlamentet kontrollere, hvem der skal danne regering, og desuden bringe en regering til fald ved en mistillidserklæring, som ikke kræver nogen retssag. Dersom et valgresultat giver flertal til et parti, er spørgsmålet om regeringsdannelse i realiteten også afgjort af vælgerne. Men i lande med forholdsmæssig repræsentation af partierne forekommer etparti-flertal sjældent. Dermed bliver parlamentet en vigtig arena for ofte komplicerede og langstrakte forhandlinger mellem partierne om regeringsdannelsen. Hyppigst fremkommer en flertalskoalition som resultat af forhandlingerne, men i nogle lande er mindretalsregeringer fremherskende. I efterkrigstidens Vesteuropa har ca. ¹/₃ af regeringerne været i mindretalsposition. Mindretalsregeringer må før fremsættelse af forslag tage flertallets forventede reaktion i betragtning, hvilket indirekte styrker parlamentet.

Kontrol med regeringen. Et parlament, der har beskeden indflydelse på lovgivning, budget og regeringsdannelse, kan i et vist omfang kompensere herfor ved effektivt at kontrollere regeringens aktiviteter. Kontrol kan foregå på mange måder, bl.a. via spørgsmål i plenum og udvalg samt via forespørgsler, interpellationer. Derudover findes ofte i tilknytning til parlamentet en række særlige organer, der har til opgave at undersøge regeringens og administrationens aktiviteter ud fra juridiske, finansielle og administrative synsvinkler, fx en ombudsmandsinstitution og en rigsrevision. Endelig må det nævnes, at parlamentsmedlemmer ofte har adgang til nyhedsmedierne, hvorigennem de offentligt kan sætte spørgsmålstegn ved ministrenes og forvaltningens dispositioner.

Rekruttering. Parlamenterne har også en funktion som rekrutteringskanal for politiske ledere. Dette gælder især for systemer med parlamentarisme, idet hovedparten af ministrene har baggrund som medlem af parlamentet. I mange lande kan ministre efter udnævnelsen bevare deres medlemskab af parlamentet. En ministerpost opfattes normalt som et avancement i den politiske karriere; samtidig giver baggrunden i parlamentet en nyttig viden om, hvordan denne institution fungerer.

Det har i mange år været en udbredt opfattelse, at parlamenterne i den vestlige verden har mistet indflydelse i forhold til regeringerne. I de seneste år er der dog sat spørgsmålstegn ved denne påstand, som savner tilstrækkelig dokumentation og overser, at mange parlamenter via reformer og nydannelser på en række områder har søgt at tilpasse sig ændrede samfundsforhold. Parlamenternes rolle har måske ændret sig, men er ikke blevet mindre i 1900-t.s sidste årtier.