centraladministrationen

Centraladministrationen er den del af den offentlige forvaltning, som løser landsdækkende forvaltningsopgaver. Den adskiller sig dermed fra den kommunale forvaltning og fra regionale statslige myndigheder, som løser forvaltningsopgaver inden for et bestemt geografisk område. Ministerierne er centraladministrationens kerneenheder. Nutidens ministerier består i næsten alle tilfælde af et departement og en eller flere styrelser.

Ministerier, departementer og styrelser

Departementet er sekretariat for ministeren, der som politisk forvaltningschef er ministeriets øverste chef. Departementets opgave er dels at bistå og rådgive ministeren, dels at koordinere og overvåge virksomheden inden for ministeriets ressort (forretningsområde). Departementerne behandler også konkrete sager af principiel karakter eller stor faktisk eller politisk rækkevidde.

Styrelserne har ansvaret for gennemførelsen af den lovgivning, som ministeriet administrerer, og for driften af de myndigheder og institutioner, som hører under ministeriet. Hvor omfattende styrelsernes opgaver er, afhænger af, om kommuner og regioner er inddraget i opgaveløsningen. Det er de, når det gælder produktion og leverance af velfærdsservice (dagpasning af børn, skoler, sundheds- og sygehusvæsen samt ældrepleje), og ministerierne og deres styrelser har derfor her primært opgaver knyttet til lovgivning og tilsyn.

Opgaver inden for reguleringen af erhvervslivet samt politi og kriminalforsorg er derimod rent statslige. Derfor varetager styrelserne på disse områder alle forvaltningsmæssige opgaver spændende fra daglig drift og behandling af konkrete sager til deltagelse i og bidrag til ministeriets politikudvikling. Det er også her, som f.eks. i politiet og Arbejdstilsynet, at man finder regionale statslige myndigheder.

Regeringen har i mange år bestået af omkring 20 ministerier, ofte lidt flere i koalitionsregeringer, lidt færre i etpartiregeringer. Antallet af styrelser har derimod varieret stærkt over tid. Traditionelt var der mange og specialiserede styrelser. De var bemandet med såkaldte specialister (ingeniører, dyrlæger, læger osv.), og deres ledelse var ofte tilsvarende en fagperson, f.eks. en civilingeniør eller en læge. Der blev i slutningen af 1900-tallet gennemført en række sammenlægninger af styrelser, som reducerede antallet kraftigt, således at der i en periode var omkring 35 styrelser. Samtidig blev stillingerne som styrelseschefer i stigende omfang besat med såkaldte generalister (jurister, politologer og økonomer), ofte folk med en forudgående departemental karriere. Det er efter årtusindskiftet afløst af en ny tendens med mange og specialiserede styrelser, således som man ser det på Skatteministeriets og Sundheds- og Ældreministeriets område.

Centraladministrationens ministerier er hierarkiske myndigheder med klare over- og underordnelsesforhold. Det kommer til udtryk i princippet om ministerstyre. Ministeren er her som politisk forvaltningschef leder af ministeriet og har myndighed til at gribe ind i alle sager inden for ministeriets ressort, medmindre det ved lov er bestemt anderledes, f.eks. fordi borgere og virksomheder ikke har adgang til at indbringe klager til ministerens afgørelse. Ministerstyret indebærer således også, at ministeren er politisk chef for ministeriets styrelser, og at ministeren gennem sit departement kan bestemme styrelsernes opgaver, herunder deres inddragelse i forberedelsen af nye politiske tiltag, typisk i form af forslag til ny lovgivning. Det varierer fra ministerium til ministerium, hvordan arbejdsdelingen mellem ministeriets departement og dets styrelser ser ud. I nogle ministerier har styrelserne ud over deres drifts- og forvaltningsmæssige opgaver også til opgave at forberede ny politik, først og fremmest i form af lovforslag. I andre ministerier er styrelsernes opgave derimod fortrinsvis at forvalte ministeriets politik.

Myndigheder uden for det ministerielle hierarki

Enkelte ministerielle styrelser er delvis trukket ud af det ministerstyrede hierarki, fordi de i et ved lov nærmere bestemt omfang refererer til et kollegialt organ snarere end til ministeriets departement. Det sker, hvis styrelsen har en bestyrelse sammensat af eksterne medlemmer. Det samme gælder, hvis den lovgivning, som styrelsen administrerer, henlægger afgørelsesmyndigheden i konkrete sager til styrelsen. Det gælder i begge henseender Finanstilsynet, der er en styrelse under Erhvervsministeriet. Det samme gælder for styrelser, som igen i et ved lov nærmere bestemt omfang refererer til uafhængige råd og nævn, således som det er tilfældet for Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i forhold til Konkurrencerådet og for Slots- og Kulturstyrelsen med Radio- og TV-nævnet. De kollegiale organer er typisk sammensat af en blanding af sagkyndige eksperter og interesserepræsentanter; nævn, der behandler anke- og klagesager, har ofte en dommer som formand. Over tid er der to tendenser. Den ene er, at interesserepræsentationen omfatter flere typer organisationer, f.eks. både erhvervsorganisationer og forbruger- og miljøorganisationer. Den anden er, at flere medlemmer er sagkyndige, f.eks. forskere med ekspertise inden for området, uden tilknytning til de berørte interesser.

Der er efter årtusindskiftet skabt nye centraladministrative myndigheder, som tager sig af objektiv sagsbehandling, og som også er placeret uden for det ministerielle hierarki. Objektiv sagsbehandling er sagsbehandling, hvor de kriterier der indgår i vurderingen af en konkret sag i loven er så præcist definerede, at sagsbehandlingen i meget vidt omfang kan digitaliseres.

Udbetaling Danmark, som har sin egen bestyrelse, men hvis driftsorganisation indgår i ATP-koncernen, er en sådan myndighed uden for det ministerielle hierarki. Udbetaling Danmark står for udbetalingen af sociale overførsler (f.eks. folkepension og boligydelser), der tidligere var en kommunal opgave, og udbetaler pension til tjenestemænd, der har været ansat i staten.

Begrænsninger af ministrenes magt

Ministerstyret gør ministeren til ministeriets øverste chef. Samtidig indebærer det, at ministeren ikke har nogen overordnet, som kan give ministeren ordre til at træffe bestemte beslutninger. Ministrene er dog alle medlemmer af regeringen, hvis leder er statsministeren. Statsministeren udnævner og afskediger ministrene og har således i praksis en betydelig magt i forhold til dem. I koalitionsregeringer udøver statsministeren denne magt i samspil med lederne af det eller de andre partier, der er repræsenteret i regeringen. Ministrenes selvstændighed er også begrænset af procedureregler, f.eks. reglen om, at en minister ikke kan ansøge Folketingets finansudvalg om en bevilling uden tilslutning fra Finansministeriet og i nutidens regeringer også krav om forelæggelse af større sager i regeringsudvalg.

Historisk baggrund

Centraladministrationens organisation er præget af en betydelig kontinuitet. Den går tilbage til ministerialreformen af 1848 og junigrundloven af 1849. Ministerialreformen erstattede det tidligere kollegiestyre, som fungerede som ledelse af statens centrale forvaltning og som rådgivere for den enevældige konge. I stedet for kollegierne indførte man ministerierne som centraladministrationens bærende enheder. De fik en minister som politisk forvaltningschef. Junigrundloven af 1849 afskaffede enevælden, og ministerstyret var dermed formelt indført. Systemskiftet i 1901 indførte parlamentarismen og knæsatte således ministerstyret som koblingspunktet mellem Folketinget og den statslige forvaltning.

Kommentarer

Din kommentar publiceres her. Redaktionen svarer, når den kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.

eller registrer dig