EU's udviklings- og bistandspolitik

Artikelstart

Hvad går EU’s udviklings- og bistandspolitik ud på, og hvordan har dens udvikling været i korte træk? Det besvares i dette opslag. Dernæst opslaget sig videre til at analysere udviklings- og bistandspolitikken som en politik, der er presset mellem to hensyn til på den ene side medlemsstaterne og på den anden side til de internationale organisationer (især FN).

EU og udviklingslandene – den teoretiske baggrund

Den ideologiske baggrund for EU's udviklingspolitik har gennemgået en overgang fra det, man kalder 'the Washington Consensus' til en 'post Washington Consensus'. Det er en bevægelse, som EU's udviklingspolitiske dagsorden befinder sig midt i. For at belyse denne bevægelse, er det nødvendigt at forklare, hvad denne Washington Consensus går ud på.

Begrebet stammer fra det faktum, at Verdensbanken, den Internationale Valutafond og den amerikanske regeringsadministration ligger i samme by, nemlig Washington D.C. i USA. Man siger ofte, at det er denne trekant, som står bag Washington Consensus. Indholdet i denne konsensus går ud på, at den bedste måde at skabe vækst i udviklingslandene er ved at afbureaukratisere den offentlige sektor samt at åbne for frihandel i disse lande. Det er en konsensus, som bygger på ideerne om mindre stat, færre reguleringer, mere vægt til den private sektor, øget vægt til markedskræfterne og øget handelsliberalisering. Alt dette kan under én betegnelse benævnes som neoliberalisme.

I mange år har det også været denne neoliberale dagsorden, som har været drivende i forhold til udviklingen af udviklingslandene. Når man lavede disse anbefalinger om at skære ned på bureaukratiet og åbne for det frie marked, var det ikke uden grund. Ofte er de offentlige bureaukratier meget store i udviklingslandene, og det skyldes helt banalt, at de bedste lønninger har været at finde i den offentlige sektor.

Samtidig har man i udviklingslandene haft et virvar af offentlige interventioner i markedet. Det drejer sig om alt fra indgreb i brød- og benzinpriser til offentligt ejerskab af store virksomheder. Man har således haft en kombination af overbureaukratisering, statslig intervention og udsultning af den private sektor i mange udviklingslande.

En anden grund til, at anbefalingerne fra the Washinton Consensus blev, som de blev, var, at der kom en øget forskning i udviklingshjælp, hvor man analyserede, hvad der egentlig hjalp. Nogle af disse undersøgelser har vist, at megen udviklingshjælp tidligere gennemførte udviklingshjælp i bedste fald er uden i virkning.

Efterhånden opstod der imidlertid en kritik af den neoliberale Washington Consensus' tilgang til udviklingsbistanden. Mange begyndte at pege på, at der var mange problemer forbundet med, at man fra Vesten kommer med krav til udviklingslandene om at fyre i den offentlige sektor, deregulere sine markeder, fjerne støtte og åbne for import. Dels var det meget svært at få gennemført i udviklingslandene, og dels var der ikke nogen som ville tage ejerskab til en sådan politik. Hvis regeringerne forsøgte på det, kom der ofte folkeligt oprør. Det så man fx til dels i Egypten, da man her forsøgte på det.

I kølvandet på denne kritik opstod der inden for udviklingsdebatten det, man kalder en Post- Washington Consensus. Denne konsensus går ud på, at man stadig skal have de nævnte liberaliseringer i gang i udviklingslandene, men at disse liberaliseringer skal kobles med andre tiltag som fx fattigdomsbekæmpelse. På denne måde kan man vise, at tiltagene faktisk hjælper de allermest fattige i udviklingslandene.

Et virkelig stort problem i udviklingslandene er, at man har et utroligt stort skel mellem de rigeste og de fattigste borgere. Nogle af de rigeste mennesker her på kloden befinder sig i udviklingslandene. Samtidig har man hæftet tiltag som demokratiskabelse, good governance og antikorruptionspolitik på udviklingshjælpen. Alt dette har man tilføjet i håb om, at det vil give udviklingslandene og deres civilsamfund en følelse af ejerskab til politikken. Disse tilføjelser til Washington Consensus går således under betegnelsen Post-Washington Consensus. Dog har man som nævnt i EU-Kommissionen forsøgt at navngive dette som 'The European Consensus'.

Post-Washington Consensus er med andre ord den lidt blødere vej til en neoliberal udvikling af udviklingslandene. EU satser således på at give (især midlertidig) hjælp til udviklingslandene ud fra disse ideer om nødvendigheden af civilsamfundets ejerskab til udviklingen. Her er det vigtigt at skelne mellem hjælp og nødhjælp til udviklingslandene. Der er ingen, der betvivler, at akut nødhjælp til områder, som er ramt af en eller anden form for katastrofe, er en god ting. Katastrofer er jo ikke et udtryk for et strukturelt problem i de ramte land. Orkaner eller tørke er ikke noget, som landene selv er herrer over. Den faglige diskussion omhandler alene udviklingsbistanden på længere sigt.

Derudover arbejder EU også med frihandel som et redskab til vækst i udviklingslandene. Det er igen et tveægget svær, fordi udviklingslandene og mange NGO'ere har peget på, at EU selv har haft en mangel på frihandel inden for især landbrugssektoren. I forlængelse af denne kritik har EU åbnet for handel med de allerfattigste lande, ud fra det såkaldte 'Everything But Arms'-initiativ. Dette initiativ går ud på, at de 45 fattigste udviklingslande fuldstændigt frit kan eksportere til EU. Men dette initiativ har også mødt kritik. Dels fordi en sådan eksport mest gavner de få rige i udviklingslandene, som sidder på kapitalapparatet, og dels fordi udviklingslandene har haft interne stridigheder om dette initiativ.

Mange af udviklingslandene har faktisk været ganske godt tilfredse med EU's protektionistiske landbrugspolitik. Den har nemlig givet sig udslag i højere priser på deres landbrugsvareeksport, hvis og såfremt udviklingslandene har haft de såkaldte præferenceordninger, hvor de kunne sælge til EU til den samme (kunstigt høje) pris som de interne EU-producenter. Havde man fx en aftale om at kunne eksportere sukker til EU, hvad nogle stillehavsøstater har haft, kunne disse lande leve godt af denne ordning. Faktisk er disse lande ofte ikke særligt konkurrencedygtige på det internationale marked. Så da EU liberaliserede sin protektionistiske landbrugspolitik for at imødekomme den kraftige kritik heraf fra mange udviklingslandes side, blev man mødt med en modgående kritik fra disse landes side, som havde levet i skyggen af EU’s landbrugspolitiske protektionisme.

EU og udviklingslandene – den historiske baggrund

EU's nuværende relationer til udviklingslandene er skabt på baggrund af nogle historiske faktorer. Her spiller især tre ting ind. For det første kolonialismen, for det andet den kolde krig og for det tredje EU's udvidelser. Disse ting har dannet bagtæppe til udviklingen i EU's relationer til udviklingslandene. Kolonihistorien spiller ind i EU's relationer i dag, fordi mange af EU’s samarbejdspartnere i udviklingslandene er tidligere franske, belgiske, portugisiske eller britiske kolonier. Der er i denne forbindelse en del betændte historier imellem.

Det groveste eksempel på europæisk udnyttelse af kolonilandene findes i Belgisk Congo. Det land var en enkelt mands ejendom, nemlig den belgiske konge, indtil slutningen af 1800-tallet. Man udnyttede befolkningen på det groveste og hev mange af råstofferne ud af landet. Eksemplet er særligt groft, idet der ikke blev givet meget kulturel eller fysisk infrastruktur tilbage til landet til gengæld for udnyttelsen. Belgisk Congo var i den grad ilde stedt, da man blev selvstændiggjort i 1960. Selv i dag hænger Congo ikke sammen som stat.

Franskmændene havde derimod nogle kulturelle ambitioner om at give noget fransk kultur og uddannelse tilbage til kolonierne. I virkeligheden betragtede Frankrig sit koloniherredømme som én stor fransk sprogcivilisation, selv om målet naturligvis også var økonomisk udnyttelse af kolonierne. Her var det på overfladen ligegyldigt, om man havde den ene eller den anden hudfarve. Det eneste afgørende var, at man var en del af den fransktalende verden.

Briterne havde også deres egen tilgang til kolonierne. Her blev den økonomiske udnyttelse sat i system via en række private selskaber som East Asian Company. Der var ikke de store ambitioner om at eksportere den britiske kultur. Godt nok indoptog mange af kolonierne de engelske sprog, men det var mest fordi, det var et verdenssprog, og fordi USA var en engelsksproget opadgående magt. Der var med andre ord forskellige stilarter i forhold til, hvordan EU-landene forholdt sig til sine kolonier.

Da Storbritannien kom med i EU i 1973, var det ikke alle de tidligere britiske kolonier, som kom med i det tætte samarbejde med EU. Cotonou (og før da Lomé) konventionen skabte et frihandelsområde mellem daværende EF og de tidligere kolonier, men allerede i Romtraktaten havde man lavet frihandelsaftaler mellem EF og de tidligere kolonier. Men lande som fx Indien og Pakistan kom imidlertid ikke med i disse aftaler. Som helhed kom disse aftaler imidlertid i stand som en følge af den europæiske koloniale historie. På den måde præger kolonitiden direkte EU's eksterne relationer i dag.

Også den kolde krig spillede ind i forhold til EU's relationer. Under denne kolde krig blev ulandsbistanden brugt strategisk til at få udviklingslandene til at støtte den vestlige verden frem for Sovjetunionen. Da Angola fx løsrev sig fra Portugal på et ret sent tidspunkt, afspejlede landets forskellige frihedsbevægelser den storpolitiske stilling under den kolde krig. Der var MPLA, som blev støttet af Sovjetunionen, og der var UNITA, som blev støttet af USA.

Da den kolde krig hørte op, og Sovjetunionen brød sammen i 1989-1991, skiftede den europæiske udviklingspolitik karakter. Nu var det ikke længere benhårde sikkerhedspolitiske hensyn, som gjorde sig gældende i forholdet til udviklingslandene. I stedet kunne EU tillade sig at begynde at stille krav til modtagerlandene om good governance og demokrati. Den kolde krigs ophør gjorde, at EU kunne tillade sig at stille nogle andre krav til udviklingslandenes styreformer og påvirkede dermed EU's relationer til udviklingslandene.

Endelig påvirkede også EU's løbende udvidelser EU's relationer til udviklingslandene. Især de sydeuropæiske udvidelser med Grækenland, Portugal og Spanien har haft den effekt, at man fik presset udviklingslandenes muligheder for eksport til EU ud. Særligt de nordafrikanske lande led under, at Spanien, Portugal og Grækenland kom med, fordi det pressede visse af de nordafrikanske produkter ud.

Brexit har ikke betydet, at de tidligere britiske kolonier, som havde aftaler med EU, er blevet smidt ud heraf. Aftalerne mellem EU og disse lande fortsætter.

Udviklingspolitikken i EU: Udviklingen de seneste 15-20 år

Udviklingspolitikken i EU er et slags spil i tre niveauer. Man har for det første FN-organisationerne (UNDP, WHO, FAO osv.). Dernæst har man EU som selvstændig aktør, og endelig har man medlemsstaterne selv. Det, der gør EU interessant i et udviklingsperspektiv, er, at hvis al udviklingsbistand lægges sammen, er EU verden ubetinget største bistandssupermagt. EU står for cirka halvdelen af verdens offentlige ulandsbistand. Heraf kommer en femtedel fra EU's egne institutioner, mens resten kommer fra medlemsstaterne selv og især fra de tre store lande Tyskland og Frankrig. EU’s store bistandshjælp har imidlertid ikke ført til, at man har formået at gøre sig gældende som stærk international spiller i udviklingspolitikken, fordi man har haft svært ved at finde sine egne ben. Man koordinerer simpelthen ikke sin indsats, fordi man har haft vanskeligt ved at finde en fælles udviklingspolitisk linje. Det gælder også i relation til FN's organisationer.

Efter den kolde krigs afslutning fik det, man kalder EU’s naboskabspolitik en større prioritet i EU's politik. Ellers havde udviklingen i lande som Hviderusland, de baltiske lande eller på Balkan ikke været noget, man kerede sig synderligt om i EU. Det blev det efter den kolde krig, fordi disse lande pludseligt blev kilder til uro og konflikter. Der er således kommet en opprioritering af det geografisk nære i forhold til det geografisk fjerne i de seneste 10-15 år. Dette skift i fokus har også været en medvirkende faktor til, at EU har brugt mere energi på at skabe en egentlig fælles udviklingspolitik.

Derudover har reformerne af EU's landbrugspolitik haft betydning for udviklingspolitikken i nyere tid. Både i begyndelsen af 1990'erne og i 2003-4, hvor man ændrede EU’s landbrugspolitik fra at være en produktionsdrivende støtte til at være en (i princippet) produktionsuafhængig støtte. Det betød prisnedsættelser og mindre importbeskyttelse. Udviklingslandene havde normalt optrådt i samlet flok i forhold til at lufte deres kritik af EU. Efter landbrugsreformerne viste det sig, at det især var de store udviklingslande med store arealer til at producere landbrugsvarer på, som nød godt af disse reformer. Det var især den gruppe af lande, man kalder Cairns-gruppen med Argentina, Brasilien, Indonesien og Malaysia (opkaldt den by i Australien, hvor man første gang mødtes og formulerede et fælles angreb på EU's landbrugspolitik).

Samtidig har mange små lande og herunder østater i Stillehavet eller Caribien lidt under disse reformer. Sukkerproduktionen fra stillehavsøstaterne og bananproduktionen fra de caribiske øer kunne løbe rundt, dengang EU's priser også var høje. Da EU imidlertid gjorde, som man blev presset til, nemlig at sætte de interne priser ned, viste det sig, at disse lande havde store problemer med at producere ligeså effektivt som andre lande. Desuden er der kommet en lang række strengere krav til sikkerhed og sundhed for importerede varer i EU. Det har samtidig også været noget, som ofte har gavnet det europæiske landbrug, selv om disse krav ofte er blevet italesat som beskyttelse af de europæiske forbrugere. Der var et eksempel på, hvordan tyrkiske dadler blev forhindret i at komme ind i EU på grund af et påstået højere niveau af pesticider. Det viste sig også, at det var nogle græske dadelproducenter, som arrangerede, at de tyrkiske dadler blev særskilt undersøgt.

EU's handelspolitik versus EU’s udviklingspolitik

Med Contonou- og Lomé-konventionerne definerede man handelsaftaler med de såkaldte AVS-lande, som var de 79 fattigste udviklingslande fra Afrika, Vestindien og Stillehavet. Formålet var at give AVS-landene adgang til den europæiske markedsplads for at imødekomme en del af den kritik, som blandt andet landbrugspolitikken afstedkom. Konkret gav EU de 79 lande aftaler om toldpræferencer, således at næsten hele AVS-landenes eksport fik fri adgang til EU-markedet uden told og kvoter. Samtidig var aftalen ikke reciprok, dvs., at EU ikke havde de samme fordelagtige vilkår den anden vej i relation til EU eksporten til AVS-landene. Man indgik simpelthen en ensidig aftale, hvor AVS-landene fik fri mulighed for at afsætte deres varer, uden at EU krævede den samme ret i disse lande. På trods af dette har disse aftaler alligevel været en skuffelse for AVS-landene. Som nævnt oven for havde en del af producenterne i AVS-landene problemer med at sælge deres varer på et europæisk marked, hvor priserne på grund af reformerne af EU’s landbrugspolitik ikke længere blev holdt kunstigt høje. Deres produktion kunne simpelthen ikke konkurrere på de friere markeder. Tidligere havde man jo haft en begrænset kvote, hvor man kunne sælge sine produkter til priser, der matchede de europæiske producenters.

Ud over de lande som EU gennem Cotonou- og Lomé-aftalen har lavet et envejpræferencesystem med, har EU også indgået aftaler med over 150 lande fra Latinamerika og Asien. Disse lande indgår i GSP-systemet, dvs. Generalized System of Preferences. GSP-systemet er en ordning, som giver mulighed for, at lande kan undtages fra WTO's bestemmelser om, at de enkelte lande ikke må indføre toldbegrænsninger på nogle landes import samtidig med, at man undlader det for andre. Det er det såkaldte Most Favoured Nation princip (MFN) i WTO. Under GSP-ordningen kan EU indgå aftaler med landene, som kan designes efter behov. Ofte indgår EU aftaler om at tillade import fra GSP-landene for bestemte og begrænsede varegrupper. Det er ofte tale om halvfabrikata og forarbejdede varer som tekstiler og tøj.

Kina har tidligere draget stor fordel af disse GSP-aftaler. Før Kina blev medlem af WTO i 2001, kunne man undgå MFN-princippet og indgå GSP-aftaler med EU om import af blandt andet tekstiler. Fordi EU havde strenge kvotekrav, kunne man sælge sine produkter til meget høje priser. Selv om Kina ikke kunne eksportere ubegrænset til EU, kunne man sælge inden for sin tildelte kvote til fordelagtigt høje priser. Da eksporten fra Kina var begrænset, blev prisen kunstigt høj (i forhold til en situation hvor også Kina frit kunne levere tekstiler til de europæiske forbrugere). Når så kvoten var brugt op i forhold til EU, kunne Kina jo eksportere sin resterende produktion til tilsvarende markeder som fx det amerikanske.

Hjælp og samarbejde med udviklingslandene

I en global vurdering af omfanget af udviklingshjælp står EU som nævnt for cirka 50 procent af den samlede andel af verdens offentlige bistand. Dette tal fremkommer ved at sammenlægge medlemsstaternes egen udviklingsbistand med den gennem EU koordinerede udviklingshjælp. Derudover kommer der ca. tyve procent fra USA og knap tyve procent fra Japan. For EU's vedkommende gælder det, at man koncentrerer sin udviklingshjælp fortrinsvis om AVS-landene (der som tidligere nævnt er 79 lande fra Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet). Under disse 79-AVS lande henhører 41 af verdens 49 mindst udviklede lande.

Under Kommissionen hører direktoratet kaldet ECHO (European Community Humanitarian Aid Office). Her koordinerer Kommissionen EU's nødhjælp, fødevarehjælp og flygtningehjælp. Derudover har EU også en handelspolitisk dagsorden i forhold til at fremme økonomisk vækst i udviklingslandene. Et eksempel på en sådan handelspolitisk ambition ses som nævnt i Everything But Arms (EBA) initiativet. Med dette initiativ gav EU told- og kvotefri adgang til, at 49 af verdens mindst udviklede lande eksporterer til EU markedet (mere herom nedenfor)

EU-koordinationen udadtil

På de politikområder, hvor medlemsstaterne har givet EU eksklusiv kompetence, kan Kommissionen forhandle med tredjeparter på vegne af EU. Det drejer sig om områder som handel, landbrug og fiskeri. Efter Lissabontraktaten har EU oprettet en ny fælles udenrigstjeneste, som sætter EU-udenrigsministeren (officielt: ”the high representative for foreign affairs and security policy”) i stand til at forhandle på vegne af EU i udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, hvis der er enighed om en kurs blandt medlemsstaterne.

Samtidig har man set, at EU har opnået at få en stadigt stærkere koordination i FN-organisationerne. Man er i EU også blevet en eneaktør i WTO-regi. Hvis der er nogle emner vedrørende udviklingslandene i ILO (the International Labour Organisation), har EU også fået en stadigt større indflydelse. ILO beskæftiger sig i den forbindelse også med udviklingspolitik i forhold til arbejdstagernes rettigheder i udviklingslandene. Endvidere har Kommissionen fået en mere formel koordinerende rolle i IMF (Valutafonden) og har samtidig fået en mere uformel koordinationsrolle i forhold til Verdensbanken.

Internationale udviklingspolitiske diskurser

Analyserer man, hvordan udviklingspolitikken er blevet diskuteret i de seneste fem årtier, og hvilken rolle EU har spillet i den forbindelse, kan man tale om tre diskursive bølger. Det har især været Verdensbanken, som har været initiativtager til at sætte disse diskursive bølger i gang. Denne bank har simpelthen haft koncepterne og de intellektuelle kapaciteter til at formulere nogle brede kategorier for, hvad der bør gøres udviklingspolitisk set. Disse kategorier er så senere blevet taget op i akademiske kredse.

Den første diskursive bølge var den såkaldte moderniseringsteori. Her var ideen, at udviklingslandenes problemer skyldtes manglende modernisering. Man mente så, at kuren mod dette var en opbygning af en offentlig sektor med et velfungerede uddannelsesapparat, statsapparat, retsvæsen og en effektiv offentlig infrastruktur. Denne diskursive bølge varede i årene fra 1950'erne til slutningen af 1970'erne. Det var en bølge, som man havde vældigt gavn af i et firma som danske F.L. Smidth, fordi man kunne levere cementfabrikkerne til de mange nye projekter i udviklingslandene, når der skulle bygges skoler, veje, boliger osv. Også en række danske entreprenørfirmaer var begejstrede for denne periode, hvor man anlagde veje rundt omkring i udviklingslandene. De fik gavn af ideen om, at man i udviklingslandene havde behov for infrastruktur og fysiske rammer som noget af det første sammen med et fungerende statsapparat. I processen efter afkoloniseringen, var det også afgørende at have et apparat, som kunne håndtere en ny statsdannelse. I denne fase skulle landenes forvaltningsapparater kunne håndtere opbygningen af helt nye universiteter, gymnasier, skoler, retsbygninger m.v. Især den højere undervisning blev prioriteret, og der blev oprettet en lang række højere undervisningsfaciliteter i denne periode.

Med det neoliberale indtog i udviklingspolitikken i form af the Washington Consensus vender denne udvikling fuldstændigt. Det man overbevises om under den anden diskursive bølge er, at den tidligere tilgang ikke har haft tilstrækkelig stor virkning. Man kunne i hvert fald ikke påvise, at alle investeringerne i udviklingslandene i form af opbygningen af den offentlige sektor har haft den store effekt på landenes økonomiske vækst. Tværtimod ser man, at de nye opbyggede stater har fået vokseværk og blev voldsomt meget større, end man vurderede, var gavnligt for en ny ung stat. Staten blev simpelthen der, hvor alle talenterne i udviklingslandene fik beskæftigelse. Samtidig opstod der en stor risiko for korruption, idet man ikke havde så meget at bestille i det offentlige, imens der blev postet massere af penge i udviklingslandene i form af udviklingshjælp.

Svaret på den udfordring, man ser, er et radikalt udviklingspolitisk kurs. Man begynder at anbefale deregulering, en mindre og mere effektive offentlig sektor, støtte til privatsektorprogrammer, mindre statsintervention og lavere skatter. Faktisk havde nogle af udviklingslandene opbygget ganske høje skattetryk. Disse nye anbefalinger fra den neoliberale diskurs i udviklingspolitikken gik samlet under betegnelsen 'Structural Adjustment Programmes', dvs. strukturtilpasningsprogrammer. Det var et fokus på at tilpasse udviklingslandenes strukturer ved hjælp af de ovenforstående tilpasningsprogrammer. Indtil for få år siden, har EU været en follower i denne internationale udviklingsdiskurs. Man har fulgt tidens internationale diskurser for, hvordan udviklingshjælpen bør gives.

Fra 2000-årene og frem kommer den tredje udviklingspolitiske diskurs, og den neoliberale dagsorden bliver suppleret med good governance-tilgangen. Dvs., at man begynder at fokusere på, at få civilsamfundet inddraget, og på at modtagerlandene skal have en fornemmelse af ejerskab til processen. Det hænger også sammen med, at den kolde krig er på afstand, og at man derfor kan begynde at stille nogle krav til modtagerlandet. Der var ikke længere nogen risiko for, at øget deltagelse fra civilsamfundet skulle føre til, at civilsamfundet overtog regeringsmagten og eventuelt gik over til fjenden. Fjenden var væk. Man begynder også at anerkende, at der kan være forskellige nationale veje til udvikling, og at nationalt ejerskab til disse veje har betydning. Ellers havde konceptet fra slutningen af 1970'erne været, at der kun var en vej frem, og det var deregulering, korruptionsbekæmpelse, mindre offentlig sektor, liberalisering og større private sektorer. I stedet finder man, at der skal en vis national tilpasning til i erkendelse af, at modtagerlandene ikke er som i Vesten. Man anerkender med andre ord i et vist omfang 'center-periferi'-teorien, dvs. det forhold, at centerlande havde nogle andre udviklingsveje til vækst end periferilande. Center-periferi-teorien er bl.a. udviklet af André Gunder Frank og Samir Amin. Den går ud på, at centeret (Vesten) udbytter periferien, bl.a. fordi man blev først og hurtigst økonomisk udviklet som følge af koloniseringen af udviklingslandene.

EU og de internationale udviklingspolitiske diskurser

Analyserer man de udviklingspolitiske diskurser, som EU har opereret med, følger disse nogenlunde de tilsvarende internationale. EU følger trop med en vis forsinkelse. EU har siden 2000 været knyttet i et stadigt tættere samarbejde med Verdensbanken vedrørende udviklingspolitikken. Når EU har fulgt den internationale udvikling skyldes det, at EU har haft en meget fragmenteret udviklingspolitik. Hele energien er så at sige blevet brugt på at koordinere indsatsen. Kommissionens ressourcer vedrørende udviklingspolitikken er i mange år blevet brugt på at opnå en tilnærmet form for samling af de forskellige medlemsstaters politikker.

Det var et selvstændigt udviklingspolitisk problem for medlemsstaterne, at man har så differentierede politikker. Man skal tænke på, at når man som embedsmand i et udviklingsland sidder i et kontor for fx gartneripolitik under landbrugsministeriet, kommer der måske 50 donorlande og internationale organisationer og banker på døren. Det er 50 donorlande med hver deres ideer, hver deres forudsætninger, hver deres tilbagekøbsaftaler, hver deres idiosynkrasier og hver deres udviklingskoncept. Ikke så snart har man indgået en aftale med det ene donorland, før det næste præsenterer nogle helt nye aftaleforhold. Alle disse aftaler rummer fx elementer af, at modtagerlandet forpligter sig til at købe materiel af donorlandet, at modtagerlandet skal have x antal procent kvinder eller fattige landsbybeboere repræsenteret i projekterne, eller at der kun må gives støtte til landsbyer med op til 200 indbyggere. På den måde skal modtagerlandet administrere et utal af potentielt modsatrettede krav.

Hvis EU blot kan koordinere disse krav til modtagerlandene, ville det give en vældig gevinst for udviklingslandenes muligheder for at adoptere kravene. Med en sådan koordination ville EU's samlede udviklingspolitiske indsats blive mere effektiv. Et problem ved denne koordination er, at nogle EU-lande er gamle kolonimagter, som har helt særlige relationer til donorlandene qua deres tidligere koloniforhold. Disse forbindelseslinjer kan til tider kortslutte en sådan EU koordination.

EU som follower snarere end leader

Sammenlagt gælder det, at EU rent udviklingspolitisk i højere grad er en aktør, som følger efter udviklingen, end man er en aktør, som skaber udviklingen. Selv med den modificerede European Consensus eller Post-Washington Consensus, er det spørgsmålet, om det overhovedet er EU selv, som har udtænkt ændringerne i udviklingskonceptet, eller om de stammer fra Washington D.C. EU vil hævde, at det er dem, men det er et omstridt spørgsmål. Betragter man EU-Kommissionens European Consensus, så er det en del af denne, at man vil indgå partnerskabs-handelsarragementer. Dvs., at handelsliberaliseringerne skal forgå i et eller andet form for partnerskab mellem donorlandet og udviklingslandet. Det handler således om at lave gensidige aftaler i stedet for at præsentere modtagerlandet for en række fasttømrede udefrakommende krav. Holdningen var ellers i mange årtier, at når man kom med pengene, fik man også ret til at stille ultimative krav til modtagerlandene. Det var en slags "take it or leave it"-logik. Den logik er man gået væk fra ved at tage kritikken af udviklingsbistanden alvorligt og indgå aftaler mellem donor- og modtagerland.

Samtidig skal man begynde at tænke områder som landbrug, handel, miljø og udvikling sammen. Det har også været en del af EU's nye udviklingspolitiske koncept. Der findes skrækeksempler på, hvor galt det kan gå, når man ikke samtænker EU’s forskellige eksterne politikker. I mange år var det sådan, at man i en del af Kommissionen havde et udviklingsprojekt i en række vestafrikanske lande, som gik ud på, at man skulle have mulighed for at have større kvæghold. Der skulle være mulighed for græsning og pasning. Meningen var, at man skulle give mulighed for at skabe en kødproduktion i en række vestafrikanske lande. Det brugte man ret mange midler på.

Efterhånden får man imidlertid en overskudsproduktion af kød i EU, og hvad skulle man stille op med den? Når man så rundt omkring i verden, kunne man konstatere, at man i Vestafrika havde et underskud af kødproduktion. Med støtte fra EU's budget begyndte man så at sende kød ind på det vestafrikanske marked i en årrække. Da det skulle afsættes, måtte man jo sælge det til en pris, som lå under den lokale. Så med den ene hånd brugte man udviklingsmidler på at løfte den vestafrikanske oksekødsproduktion og med den anden hånd dumpede man med eksportstøtte kød på ind på markedet for at få afsat sin overskudsproduktion. Det undergravede selvfølgelig fuldstændigt intentionen med udviklingsprojektet. Det er et eksempel på vigtigheden af at tænke EU's forskellige politikker sammen, således at man i det mindste ikke modarbejder sig selv.

Som nævnt er der i EU en dobbelthed i det forhold, at EU på den ene side gerne vil tale med én stemme og på den anden side gerne vil beholde sine nationale stemmer i de internationale organisationer. Hermed styrkes kravet også til EU’s repræsentationer rundt omkring. I disse foregår der også en koordination af EU's standpunkt i relation til de forskellige FN organisationer. Dvs. på repræsentationen i Geneve, begynder at man koordinere EU's forhold til FN’s Flygtningehøjkommissariat, ILO m.fl.

EBA – Everything But Arms

Everything but Arms (EBA)-initiativet har fået megen omtale. Det er noget, som EU har slået sig op på, og som også er begyndt at give omtale rundt omkring i verden. Hong Kong har fx allerede gennemført deres eget Everything But Arms-initiativ. EBA var et forsøg på at imødekomme den kritik, der var af EU for at være et "Fortress Europe" i forhold til udviklingslandene. Godt nok gav man fri adgang til nogen import, men det skete ikke på de områder, hvor udviklingslandene var rigtigt konkurrencedygtige, lød argumentet i mange år. Det gjaldt især med hensyn til landbrugsvarer og fødevarer. EU blev moden til overhovedet at lave EBA, fordi man reformerede landbrugspolitikken.

EBA-initiativet går ud på, at de fattigste udviklingslande i princippet får told- og kvotefri adgang til EU's markeder. Det kan undre, at EBA-initiativet ikke har fået større indflydelse, end det har. Godt nok satte det nogen bevægelser i gang, men ser man på den samlede samhandel med udviklingslandene, er den ikke nødvendigvis gået op. Den er gået op for nogle få produkter og især for sukker og ris, men ikke for ret mange andre produkter. Nogle hævder, at EBA alligevel har haft stor betydning for EU og landene uden for EU, fordi de har fået gang i sine egne Everything But Arms-projekter. Det man kan se er, at især nogle små udviklingslande har tabt, men til gengæld er der nogle større, der har vundet. Der var faktisk nogle lande, som drog fordel af de højere priser før den sidste landbrugsreform, og det kan de ikke længere. Når der pludselig åbnes for samhandel med en lang række lande, så taber de små i konkurrencen. Det er især som tidligere nævnt stillehavslande og caribiske lande, som har mistet indtjening på denne konto.

Der kom ikke fuldstændig frihandel fra første dag i EU som følge af EBA-initiativet. Sydeuropa og landbruget i EU var imod, og de påvirkede i første omgang processen, således at overgangsperioden blev længere end tiltænkt. De påvirkede også de såkaldte "safe guard measures" (sikkerhedsforanstaltninger), som træder i kraft ved tilfælde af en meget stærk importstigning. Hvis man inden for en kort periode ser en meget kraftig stigning i importen til EU fra bestemte lande, kan man slå bremsen i og begrænse importen. Det udvander jo Everything But Arms initiativet i nogen grad. Der forgik forhandlinger om, på hvilket niveau disse sikkerhedsforanstaltninger skulle ligge. Skulle de træde i kraft ved 80 procents stigning i importen eller kun 30 procent?

Med sikkerhedsforanstaltningerne in mente er der ved EBA tale om frihandel, men det er frihandel med modifikationer. Samtidig er der oprindelseslandsreglerne, som også er en handelsbegrænsning, der kan bruges af protektionistiske kræfter, som vil begrænse importen af varer fra udviklingslandene. Komplekse produkter over råstofniveauet vil altid have elementer i sig fra flere forskellige lande. Det kan være en maskine, hvor halvdelen af delene stammer fra andre lande end det egentlige eksportland. Oprindelseslandsreglerne kan i en skrap version stille krav til, at kun meget lidt af et produkt, må stamme fra andre lande end eksportlandet. Ved at lave skrappe oprindelseslandsregler kan protektionistiske kræfter holde import ude.

Under overfladen på oprindelseslandsreglerne, som sælges med henvisning til, at det må være rimeligt at kende varernes oprindelsesland, ligger ofte en benhård protektionistisk dagsorden. Sætter man kravet højt nok, er det i virkeligheden det samme som at fastholde udviklingslandene i rollen som råstofproducerende lande. Så EBA initiativet åbner ganske vist for frihandel, men der er samtidig blevet skruet på overgangsperioden, sikkerhedsforanstaltningerne og oprindelseslandsreglerne på en måde, som udvander frihandlen en del. Det ser jo ikke ud af noget, så EU kan stadig lave sine store deklarationer om frihandel med alt undtagen våben, men under den glatte overflade er det måske ikke helt så smukt.

Sammenlagt er EU’s offentlige udviklingsbistand af betydeligt omfang, hvis man lægger EU’s udviklingsbistand sammen med udviklingsbistanden fra medlemsstaterne. Selv om der foregår en stigende EU-koordination af området, er der imidlertid et stykke vej igen, før der er tale om en samlet politik fra EU’s side. EU’s bistandspolitik har i hovedsagen fulgt den internationale udviklingspolitiske linje, som ikke mindst Verdensbanken er ansvarlig for. Ud over udviklingsbistanden har EU’s handelspolitiske relationer med udviklingslandene stor betydning for, hvordan EU’s udviklingsbistand fra medlemsstaterne og fra EU virker. EU søger også i stigende grad at koordinere udviklingsbistanden og handelspolitikken.

Kommentarer

Din kommentar publiceres her. Redaktionen svarer, når den kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.

eller registrer dig