EU's landbrugspolitik

Artikelstart

EU's landbrugspolitik var den første store og omfangsrige EU-politik målt i dets andel af EU's budget og i betydningen for et erhvervs udvikling, da den blev gennemført i begyndelsen af 1960'erne. Måden det EU-landbrugspolitiske samarbejdsområde er organiseret på har haft stor betydning for mange andre senere samarbejdsområder i EU. Samtidig er EU's landbrugspolitik stadig et politisk samarbejdsområde, som optager en betydelig del af EU's budget, og det har fået stigende betydning for ikke kun landbrugserhvervet, men også for udviklingen af landbrugsområderne. Af disse grunde har EU's landbrugspolitik gennem årene påkaldt sig betydelig opmærksomhed fra samfundsforskerne.

EU’s landbrugspolitik kan kun forstås via en række nøglebegreber, som kan bruges til at analysere politikken med. De gennemgås nedenfor. Efterfølgende beskrives EU's landbrugspolitik. Dernæst analyseres beslutningsprocessen i EU's landbrugspolitik og især det, man inden for politologien kalder jerntrekanten, der findes mellem den offentlige myndighed (her Kommissionen), medlemsstaterne og interesseorganisationerne på EU-landbrugspolitikkens område.

Herefter beskrives de reformer, der har været af EU's landbrugspolitik. Hvad går de ud på, og hvordan er de blevet til? Endelig vil vi introducere de forskellige forklaringer på, hvorfor EU's landbrugspolitik ser ud, som den gør. Den store undren angående EU's landbrugspolitik drejer sig om, hvordan en politik, som mange opfatter som irrationel, har kunnet få lov til at fortsætte i så mange år.

Nøglebegreber i landbrugspolitikken

Af /European Communities, 2002.
Licens: CC BY 2.0

Elasticitet

Først behandles begrebet elasticitet, som man støder på inden for økonomisk teori. Det er nødvendigt at slå fast, hvad dette begreb dækker over, fordi det har betydning for landbrugspolitikkens tilrettelæggelse. Lav efterspørgselselasticitet er defineret som det, at efterspørgslen på en vare ikke ændrer sig meget ved prisændringer. Man skal eksempelvis altid have noget at spise, og uanset om prisen går op eller ned, køber man en vis mængde fødevarer. Det er sandsynligt, at forbrugeren hellere vil spare på andre varer, hvis det er nødvendigt, fordi fødevarer er en livsforudsætning.

Naturligvis køber vi lidt mindre, hvis prisen er meget høj, og lidt mere hvis prisen er meget lav. Men afvigelsen er ikke så stor, som den er på andre produkter. Dette er noget, som allerede Adam Smith påpegede i 1776, hvor han skildrede, hvordan forskellen mellem fødevarer og industrivarer ligger i, at man kun kan have en vis mængde landbrugsvarer i maven, mens forbruget af industrivarer tilsyneladende kan stige uendeligt. Den lave elasticitet på efterspørgslen efter fødevarer får en betydning for EU's landbrugspolitik, hvilket vi skal vende tilbage til.

Selvforsyningsgrad

Et andet vigtigt begreb er selvforsyningsgraden. Selvforsyningsgraden måles ved den andel af den indenlandske produktion, som går til indenlandsk forbrug. Selvforsyningsgraden måles på et indeks, hvor 100 svarer til, at den indenlandske produktion præcist dækker efterspørgslen, dvs., at hvis selvforsyningsgraden er 102, indebærer det, at der er to procent, der skal sælges videre uden for landets eller EU’s grænser. Tilsvarende skal man importere to procent til indenlandsk forbrug, hvis selvforsyningsgraden er 98.

Samtidig vil den lave efterspørgselselasticitet føre til, at en lille indenlandsk overproduktion afføder drastiske prisændringer. Hvis efterspørgslen er konstant, og der skal meget store prisfald til, før man får et højere forbrug på grund af lav efterspørgselselasticitet, betyder det, at bare der er en lille overproduktion, skal der drastiske prisfald til, for at få produktionen afsat. Det er meget vigtigt at forstå, fordi det gør, at man introducerer eksportrestitutioner og beskyttelse af markedet for at undgå den ustabilitet i priserne på det indenlandske marked, som en lille overproduktion kan føre til. Der er således et vist mikroøkonomisk rationale for dele af landbrugshandelspolitikken, som landmændene bruger som afsæt for lobbyismen.

Eksternaliteter

Eksternaliteter er også forbundet med landbrugsproduktionen. Eksternaliteter kan være noget positivt eller noget negativt. En positiv eksternalitet kan f.eks. være, at hvis mange mennesker generelt er sunde, er der måske færre, der nyser og smitter andre. Det er godt for helheden og således en positiv eksternalitet ved sundhed. Eksternalitet er imidlertid ofte noget, vi sætter i forbindelse med ulemper som forurening, som er et klassisk eksempel på en negativ eksternalitet, hvor en produktion foranlediger, at en tredjepart, der ikke har noget at gøre med den egentlige produktion, oplever en ulempe forbundet hermed.

Således oplever mange uden for produktionen en ulempe i form af forurening, som er en negativ eksternalitet, der ofte er forbundet med landbrugsproduktionen. Af konkrete eksempler kan nævnes grundvandsforurening, resistans på grund af set for stort forbrug af antibiotika, ødelæggelse af landskabsværdier som følge af industrialiseringen af landbrugsproduktionen og pesticidrester i fødevarer. Dette spiller en rolle for de reformer af landbrugspolitikken, som har fundet sted inden for de seneste 15-20 år, fordi EU i stigende grad er begyndt at tage højde for dette ved bevidst at anlægge en landbrugspolitisk linje sådan, at landmændene får et incitament til at tage højde for de negative eksternaliteter forbundet med landbrugsvareproduktionen.

Kapitalisering

Kapitaliseringsbegrebet er et fjerde vigtigt nøglebegreb, som anvendes i forbindelse med EU's landbrugspolitik. Kapitaliseringen skyldes, at størrelsen af jordværdien er tæt sammenknyttet med indkomsten, som kan genereres fra jordbesiddelsen. Sagt på en anden måde: god jord er dyr. Kapitaliseringsbegrebet dækker imidlertid ikke alene over, hvor meget man kan producere på jorden, men det dækker også over, hvor meget man kan opnå i støtte ved at være i besiddelse af jorden.

Europas dyreste landbrugsjord findes således ikke der, hvor man kan producere mest. I stedet findes den i Schweiz og i Norge. Det skyldes, at regeringerne i disse lande giver den største støtte til sine landmænd. I Norge har man den ordning, at en landmand skal kunne tjene det samme som en industriarbejder. Derfor reguleres landbrugsstøtten op med lønudviklingen. Man kan sige, at den norske politik i højere grad er en regionalpolitik end en landbrugspolitik, fordi hensigten er, at Norge skal være beboet overalt også ude i de fjerneste fjeldegne. Samtidig tilstræber Norge en høj selvforsyningsgrad med landbrugsvarer. Schweiz har en tilsvarende selvforsyningspolitik med statsstøtte, som gør jordpriserne meget høje. På den anden side af kloden i Japan, har man af samme grund noget af verdens dyreste landbrugsjord.

Støtten fra staten bliver så at sige pløjet ned i jordpriserne. Jo højere statsstøtte – desto højere jordpris, fordi støttens størrelse påvirker jordens afkast. Det betyder også, at høj offentlig støtte først og fremmest gavner den generation af landbrugere, som findes når støtten introduceres. Efterfølgende generationer af landmænd betaler for den høje offentlige støtte via høje jordpriser, når de køber gårdene. Man kan derfor sige, at EU's landbrugspolitik nok indebærer megen offentlig støtte, men at der findes en del eksempler på landbrugspolitikker uden for EU, som er endnu værre. På grund af det reformpres, der har været på landbrugsområdet, har EU inden for de seneste 15-20 år ændret sin landbrugsstøtte væsentligt, således kapitaliseringsproblemet er blevet noget mindre uden, at det er forsvundet. Den er irrationel, men de mest irrationelle former for landbrugspolitik findes i lande i Europa, som ikke er med i EU samt i Japan.

Politisk asymmetri

Endelig er politisk asymmetri et kernebegreb for at forstå landbrugspolitikken i EU. Begrebet dækker over den klassiske antagelse om kollektiv handlen, som består i, at velorganiserede interesser opnår mere politisk magt end ikke-organiserede interesser. Organiseringen forudsætter endvidere, at aktører har selektive incitamenter til at indgå i et samarbejde, dvs. muligheden for at få del i nogle fordele, som kun kan opnås ved at organisere sig.

Man kan pege på nogle faktorer hos landmændene, der gør, at de har haft forholdsvis nemt ved at organisere sig omkring deres fælles interesser. Disse faktorer har muliggjort, at landmændenes interesseorganisationer er blevet en etableret del af den beslutningsjerntrekant, som har udformet EU's landbrugspolitik over årene.

For det første har landmændene forholdsvis homogene præferencer. Landmænd vil i vid udstrækning have interesser i den samme udvikling. For det andet udgør landmændene i visse områder en ikke ubetydelig del af den europæiske vælgerbefolkning og har historisk haft tætte kontakter med diverse landbrugspartier i de nationale politiske systemer, som kan have været vigtige i de politiske koalitionsdannelser.

For det tredje er det relativt nemt for landbrugsorganisationerne at give sine medlemmer selektive incitamenter til at slutte sig sammen. Organisationerne kan lokke med konsulentydelser m.v., således at landmændene er villige til at slippe et beskedent gebyr med henblik på at organisere sine interesser. På den måde kan landbrugsorganisationerne løse problemet med kollektiv handlen, hvor den teoretiske forventning er, at individer vil være tilbageholdende med at løfte i fælles flok, hvis der er en risiko for, at ikke alle deltager. For det fjerde er landmændene en elitegruppe i Europa med store individuelle ressourcer. Disse fire faktorer sammenlagt forklarer dels, hvorfor organisationsgarden er så høj for landmændene, og dels hvorfor landbrugsorganisationerne er så slagkraftige spillere med hensyn til EU’s politik.

Interessegruppernes magt kan forklares med, at grupper, der kan sikre koncentrerede og selektive fordele være bedre til at organisere sin indflydelse på den politiske proces end grupper med diffuse interesser. Ud fra denne logik er det klart, at landmændene med homogene præferencer og let udførlige selektive incitamenter for kollektiv handling har en høj grad af organisering og dermed indflydelse på den politiske beslutningsproces.

Over for denne gruppe står jo forbrugerne, som har heterogene og diffuse præferencer. Det fælles grundlag for at samles er ikke tilstrækkeligt stærkt for denne blandede gruppe. Det er svært at forstille sig, hvilke selektive fordele der kunne appellere til alle forbrugere i én sammenslutning. Man kan derfor tale om en politisk asymmetri mellem de velorganiserede landmænd og de uorganiserede forbrugere.

Det kan eksempelvis for landmænd være muligheden for at få konsulentbistand fra en fælles landbrugsorganisation. Typisk vil det være billigt at blive medlem af en landbrugsorganisation, men landmændene får alligevel en lang række services stillet til rådighed via medlemskabet, idet disse ofte er helt eller delvist finansieret af staten. Det medfører, at organisationsgraden er meget høj for landmænd og ofte ligger helt oppe på en 98-99 procent. For ansatte i serviceerhvervene i Danmark er organisationsgraden helt nede på 30-40 procent, mens den for industrierhvervene ligger omkring 70 procent. I begge tilfælde er organisationsprocenten således langt under landbrugets organisationsgrad.

Landbrugssektorens karakteristika

Hvilken type erhvervssektor har man med at gøre? Det er vigtigt at forstå landbrugssektorens karakteristika, når man skal forklare, hvilken politik der er lagt til rette for den. For det første er sektorens produktion mindre stabil end andre markeder. F.eks. kan man inden for bilindustrien planlægge produktionen flere år frem. Man kan bestille reservedele ind på forhånd flere år ud i fremtiden baseret på forventet salg osv. Landbrugsproduktionen er derimod mere usikker, fordi andre faktorer som vejrforhold kan spille ind. Hertil kan der komme pludselige sygdomme, som kan gå ud over landbrugsproduktionen.

Derudover er der også den tidligere nævnte lave forbrugselasticitet samt en på kort sigt lav elasticitet i udbuddet, som selvstændigt bidrager til store svingninger i produktionen. Når prisen bliver markant lavere ved små stigninger i produktionen, påvirkes produktionen tilsvarende voldsomt. Denne usikkerhed i sektoren betyder, at landmændenes indkomst bliver meget ustabil. Det betyder videre, at landmændene begynder at lave lobbyvirksomhed, når de kan se, at deres indkomst er truet. Samtidig er landmændenes lobbyvirksomhed effektiv, fordi selektive incitamenter har indebåret en høj grad af organisering af landmændene. Det påvirker selvfølgelig politikkerne, hvis de kan se, at alle landbrugene er ved at gå neden om og hjem, fordi arbejdspladserne og eksporten fra denne sektor i så fald mistes. Derfor vil politikkerne være tilbøjelige til at give støtte. På den måde bliver sektorens økonomiske ustabilitet til et politisk problem. Samtidig er politikerne mere villige til at lave en altomfattende landbrugspolitik med offentlig direkte og indirekte subsidiering, hvis sektoren har stor betydning for samfundsøkonomien, og hvis der er mange potentielle vælgere blandt landmændene.

Tabellen neden for viser, hvordan landbrugssektoren historisk har udviklet sig i forhold til dens andel af beskæftigelse og BNP i EU. EU har udvidet sig over tid, således at tallene dækker over EU-6, EU-9, EU-12, EU-15 til EU-27.

Man skal lægge mærke til, at EU's landbrugspolitik lægges til rette på et tidspunkt, hvor landbrugspolitikken udgør næsten en tredjedel af den samlede beskæftigelse og 12 procent af BNP i EU. Det er med til at forklare, hvorfor denne politik får så stor en vigtighed inden for EU, og at man bruger så megen politisk energi på den. Landbrugspolitikken er ikke lavet for en lille minoritets skyld. Landbruget var derimod et helt centralt erhverv i Europa, da politikken lægges til rette fra midten af 1950'erne og frem. Da landbrugspolitikken blev implementeret, stod sektoren stadig for en betydelig del af beskæftigelsen og BNP. Det forhold skaber sin egen stiafhængighed fremover, som det er svært at ændre ved.

Tabel. Landbrugssektorens beskæftigelsesandel og andel af BNP i EU (cirkatal i procent)

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2020

BNP

12

8

6

4

3

2

1

Beskæftigelse

30

21

13

10

7

4

2

Kilde: Eurostat

Samtidig gælder, at EU's landbrugspolitik får en betydning for det kraftige fald i sektorens andel af beskæftigelsen, fordi det i høj grad er EU’s politik, som bidrager til, at sektoren får en markant produktivitetsstigning. EU's landbrugspolitik fører til en effektivisering og mekanisering af landbruget, som gør, at der skal færre hænder til at producere fødevarerne. Dette bidrager til den øgede vandring fra land til by, som finder sted i disse år. I 1950'erne har man stadigvæk hestetrukne kærrer på landet rundt om i Europa. Med EU’s landbrugspolitik går det ret hurtigt med at udvikle sektoren. Der kommer et stort antal traktorer, mejetærskere og selvbindere ind i sektoren, så kapitalapparatet øges kraftigt. Resultatet er altså, at den samme mængde eller flere fødevarer kan produceres af stadig færre landmænd.

Målsætningerne for EU's landbrugspolitik

Rom-traktaten indeholder en række bestemmelser på landbrugsområdet. EU skal forøge landbrugets produktivitet, sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, stabilisere markedet for fødevarer (jf. den indbyggede ustabilitet i sektoren beskrevet herover), sikre forsyningerne og endelig sikre forbrugerne rimelige priser.

Der er en række indbyggede modsætninger i disse målsætninger i Rom-traktaten. Der er eksempelvis en modsætning mellem at ville sikre landmændene en høj levestandard samtidig med ville sikre forbrugerne rimelige priser. En høj levestandard til landmændene er jo lig med højere priser på landbrugsvarerne. Samtidig er der en modsætning mellem at stabilisere markedet for landbrugsproduktionen samtidig med, at man ville sikre forsyningerne (høj selvforsyning kan risikere at gøre markederne ustabile). Endelig er der en indbygget konflikt i at ville forøge landbrugets produktivitet samtidig med, at man vil stabilisere markedet. I den forbindelse skal det med, at prissvingningerne netop skyldes ændringer i produktionsmængden på grund af den lave priselasticitet.

Rom-traktaten indeholder således bestemmelser, der går i forskellige retninger. Man har både passager, som henvender sig til landmændene og passager, der henvender sig til forbrugerne. Man forsøger således at balancere mellem hensynet til forskellige grupper i samfundet. De konfliktende målsætninger er tænkt som nogen, der skal afvejes mod hinanden.

Senere fastlægges principper for, hvordan landbrugspolitikken skal tilrettelægges. Det gøres ikke fra begyndelsen med Rom-traktaten. Det første princip er, at man skal have et fælles marked, dvs., at alle interne barrierer skal fjernes i EU. For det andet vil man have en fællesskabspræference, dvs., at der først og fremmest skal tages hensyn til landmænd inden for EU, før der tages hensyn til andre. Herfra stammer diskussionen om, at EU's landbrugspolitik er til skade for udviklingslandene og først og fremmest skal hjælpe EU's landmænd. Endelig skal der for det tredje være finansiel solidaritet inden for EU, hvilket vil sige, at politikken skal finansieres i fællesskab, så lande med en stor landbrugssektor får støtte fra lande med en lille landbrugssektor.

Landbruget er faktisk den første erhvervssektor, hvor man virkelig får et fælles marked i EU. I dag er landbrugsmarkedet fuldstændigt frit. Der kan være nogle få tvister med hensyn til fødevarerne og deres indhold, men det er småtterier i forhold til, hvad man ser på andre områder, hvilket også afspejler sig i EU-landenes supermarkeders meget varierede udbud af fødevarer fra alle medlemsstater. Industrivaremarkederne har først i de seneste årtier opnået samme grad af integration, mens serviceydelserne langt fra er frit handlede endnu. Landbrugssektoren har et helt frit marked, f.eks. må man ikke indføre en national mærkning, der siger, at en vare er produceret i en bestemt medlemsstat.

Det skal være producenterne frit for at skrive oprindelseslandet på varen, men regeringerne må ikke indføre en nationalt sanktioneret mærkningsordning, der kan fungere som en barriere for import af udefrakommende landbrugsvarer. Det betyder ikke, at man ikke må beskytte en betegnelse for et produkt, som man selv har fundet på, f.eks. er det kun italienerne, som må producere 'Parma-skinke', fordi netop denne type skinke er opfundet i Parma. Tilsvarende med den franske mousserende vin Champagne, der kun må kaldes 'champagne', hvis den er produceret i Champagne-distriktet i Frankrig. Alle andre må selvfølgelig lave mousserende vine på samme måde, men de skal kaldes noget andet som 'Spumanti' i Italien eller 'Cava' i Spanien. Det er det samme produkt, men blot ikke så dyrt som champagne. Danmark har kun ét produkt, som er originalt fra Danmark, og som nyder beskyttelse på samme måde som f.eks. champagne. Det er fynsk rygeost. Ingen andre i EU må kalde et tilsvarende produkt for fynsk rygeost.

EU's traditionelle tidlige instrumenter til at opretholde disse grundprincipper omfattede opkøb af overskudsproduktion, importkvoter og importafgifter samt eksportsubsidier. Med disse instrumenter søgte EU at opfylde sine traktatmæssige forpligtigelser på landbrugsområdet.

Willard Cochranes trædemølleteori

Af /European Communities, 2002.
Licens: CC BY 2.0

Trædemølleteorien, som den er blevet udviklet af den amerikanske landbrugsøkonom Willard Cochrane, kan bruges til at forklare, hvordan EU's landbrugspolitik har fået sin nuværende udformning. Hvorfor landbruget er i problemer med hensyn til indkomst, og hvorfor man må lobbye for mere støtte. Når det drejer sig om landbrug i de industrialiserede lande, står man over for de samme problemstillinger overalt. Derfor påstår teorien at kunne forklare dele af udviklingen i såvel europæisk som amerikansk landbrugspolitik. Teorien er et argument mod prisstøtte (som traditionelt blev anvendt i EU’s landbrugspolitik) og postulerer, at man bør benytte andre støtteordninger (som direkte indkomststøtte), hvis man vil støtte landbruget.

Trædemøllen i landbruget indledtes i en situation, hvor man har indkomstproblemer i landbrugssektoren. I den situation giver regeringer ofte prisstøtte til sine landmænd, hvilket man har gjort i mange år. Dvs. at man fikserer priserne, så de ikke kan falde under et vist niveau, hvorfor efterspørgslen på landbrugsjord stiger, fordi det pludseligt bliver mere rentabelt at drive landbrug, når priserne er fikserede på et kunstigt højt politisk fastsat niveau. Det betyder, at der kommer højere priser på landbrugsjord og -ejendomme. Man kan som nævnt sige, at prisstøtten bliver pløjet ned i landbrugsjorden, dvs., den bliver kapitaliseret.

Det så man også f.eks. tydeligt i Danmark, allerede før vi kom med i EU. I løbet af nogle få år op til EU-medlemskabet mere end fordobledes prisen på danske landejendomme ud fra forventningen om at komme med i EU og dermed ind i en toldunion med høje politisk fastsatte priser. Pludselig var der således én generation af danske landmænd, som blev rige på deres ejendomme. Efterfølgerne fik ikke del i disse prisstigninger, da de jo skulle købe ejendomme og jord til de nye højere priser. Hermed er vi tilbage i trædemøllens udgangssituation, fordi næste generation, som skal overtage landbrugene, ikke har råd til at købe de nu dyrere ejendomme. Når de alligevel køber, kommer de hurtigt ud i en situation, hvor de ikke kan tjene nok til at klare renter og afdrag, hvorfor man igen har indkomstproblemer i landbrugssektoren, og lobbyvirksomheden for øget prisstøtte kan begynde forfra.

EU holdt denne trædemølle kørende fra midten af 1960'erne til slutningen af 1990'erne. Landbruget var i konstante indkomstvanskeligheder, hvorfor EU fik fikseret priserne på et stadigt højere niveau. De generationer, som fik gavn af landbrugsstøtten, var ikke dem, som skulle drive det hele videre. Denne dynamik får Cochrane til at indse, at landbruget befinder sig i en permanent trædemølle. Jo hurtigere man løber i denne sektor, dvs., jo mere produktive man blev, desto værre bliver det faktisk. Det skyldes et andet fænomen, som Cochrane også peger på, nemlig at produktivitetsudviklingen i landbrugserhvervet ikke kommer landbrugserhvervet selv til gavn. Det skyldes, at landbrugsbedrifterne er så forholdsvis mange og små, at produktivitetsstigninger i erhvervet oftest skyldes teknologi udviklet uden erhvervet selv, mens det i f.eks. industriens i langt højere grad skyldes teknologi udviklet på den enkelte virksomhed, hvor man ikke som i landbruget i samme omfang producerer det samme. Det betyder, at ny produktivitetsfremmende teknologi rettet mod landbrugserhvervet lynhurtigt spredes til alle bedrifter, mens den samme teknologi i industrien ofte alene virker til fordel for den enkelte virksomhed. Det kan også udtrykkes på den måde, at produktivitetsgevinsterne i industrien internaliseres, mens de landbruget eksternaliseres.

Med reformerne af EU’s landbrugspolitik fra begyndelsen af 1990’erne og frem forsøger man at bryde denne onde cirkel ved at frakoble støtten fra landbrugsproduktionen, sådan at støtten kan gives til i første omgang landmænd, som lægger deres marker brak. Med prisstøtten fik man kun mere støtte, hvis man producerede mere, dvs. der var støtten koblet til produktionen. Nu afkobles støtten fra produktionen, således at landmanden kan producere, hvad han/hun vil, men nu på markedsvilkår. Ved siden af det, får landmanden så en direkte indkomststøtte. På den måde bliver der ikke overproduceret, hvilket fører til lavere priser i en situation med konstant efterspørgsel (og lav priselasticitet). Den direkte indkomststøtte bliver sat efter en historisk vurderingen af landmandens tidligere produktion, men bliver ikke afhængig af, hvad han/hun fremtidigt producerer. Man har derfor eksempler på, at folk får landbrugsstøtte uden at producere noget som helst. Den ændring af EU’s landbrugspolitik fra prisstøtte til (overvejende) direkte indkomststøtte er således et forsøg på at bryde trædemøllens dynamik, så man ikke er tvunget til at hæve priserne og tvinge landmændene ud i overproduktion.

Beslutningsprocessen vedrørende EU's landbrugspolitik

Man taler ofte om den beslutningsmæssige jerntrekant mellem Ministerrådet, Kommissionen og landbrugsinteresserne på EU-niveau, når man beskriver beslutningsprocessen for EU's landbrugspolitik. I de senere år kan man endvidere tale om en underminering af denne jerntrekant.

Betragter man Ministerrådet, finder man nogle specielle karakteristika, som gør sig gældende for beslutningsprocessen på landbrugsområdet. For det første er landbrugsministrene ofte fra politiske partier, som støttes af landmænd i de nationale politiske landskaber. Man har i mange lande fået en tradition for, at bestemte partier støtter landbrugets interesser helt tilbage fra forrige århundredeskifte. I Danmark kender man Venstre som landbrugets parti. I Norge har man historisk haft Centerpartiet som landbrugspartiet, mens man i Sverige har et tilsvarende parti i form af Centerpartiet, som tidligere hed Bondeforbundet. Det samme gælder i en række europæiske lande, hvor nogle partier er udsprunget fra at støtte landbrugsbefolkningens interesser. Ofte er det således politikere fra disse partier, som får landbrugsministerposten og dermed deltager i Ministerrådet for landbrug. Det sikrer landbrugerne en tæt forbindelse mellem landbrugsorganisationerne og det politiske beslutningsniveau.

For det andet har Ministerrådet på dette område sin egen forberedelseskomité, SCA eller 'Special Committee of Agriculture'. Beslutningsforlag går ikke gennem Coreper, som alle andre ministerrådsforlag gør det (med undtagelse af handelspolitikken). Dette forhold er med til at øge sektoriseringen for landbrugspolitikken, fordi Ministerrådet på denne måde ikke behøver at tage hensyn til andre policyområder i sit lovforberedende arbejde. Derudover mødes man også ret ofte i landbrugsministerrådet, faktisk er det kun udenrigsministrene og landbrugsministrene, som mødes en gang om måneden.

Kommissionen er et ben i den nævnte jerntrekant. Landbrugsinteresserne er i et vist omfang beskyttet af Kommissionen. Man har et tæt forhold til COPA, den fælles europæiske landbrugsorganisation, som alle medlemsstaternes landbrugsorganisationer er en del af. Kommissæren for landbrug er altid blevet udpeget fra et land, som har store interesser i landbrugspolitikken. Derudover er DG Landbrug den største DG i Kommissionen med mest mandskab. Her har man en tætte netværk med landbrugsorganisationerne. Endelig har man det sidste ben i jerntrekanten, nemlig de nationale og europæiske landbrugsorganisationer, som opererer med betydelige ressourcer i bestræbelsen på at lobbye for deres respektive landmænds interesser.

Kommissionens strategiske adfærd kan også ses som en forklaring på EU's udgifter til landbrugspolitikken. Kommissionen søger med sin adfærd at fremme sine egne institutionelle interesser. Konkret sker det, ved at Kommissionen anvender sin dagsordenssættende magt i forbindelse med EU-budgettet. Kommissionen har i denne forbindelse to interesser. Dels vil Kommissionen fremme den europæiske integration, og dels vil Kommissionen sikre opbakning til politiske forslag fra nøglemedlemsstater og indflydelsesrige grupper.

Undermineringen af landbrugsjerntrekanten

Lægger man de ovennævnte tre ben sammen bliver det tydeligt, at der er findes en række indbyggede mekanismer i EU for bevarelsen af et status quo vedrørende EU's landbrugspolitik. Det interne pres er minimalt på grund af jerntrekanten og den stiafhængighed, som oprindelig er opstået på dette policyområde med landbrugspolitikkens etablering i EU. Men det betyder ikke, at man ikke har fået reformeret store dele af dette policyområde. Det betyder blot, at der er en vis reform-resistens i EU, som gør, at reformer må komme af et pres uden for systemet. Den nyere udvikling har netop vist et sådant udefrakommende pres på status quo.

Selvfølgelig har den økonomiske og strukturelle udvikling i EU mindsket landbrugsinteressernes indflydelse. Der er kommet færre, men større landbrug, mens landbrugets samlede andel af BNP samtidig er faldende. Kun fire procent af befolkningen er i dag ansat inden for landbruget, mens sektoren blot står for to procent af BNP. Men på trods af denne udvikling fortsatte EU's landbrugspolitik nærmest uændret i mange år. Det var først da landbrugsprotektionismen og landbrugssubsiderne blev en del af GATT/WTO-forhandlingerne i begyndelsen af 1990’erne, at det nødvendige udefrakommende pres manifesterede sig i en tilstrækkelig grad, at reformer kunne komme på tale. Det skete med den såkaldte MacSharry-reform i 1992/93, som introducerede den direkte indkomststøtte, og som derfor kan siges at være et nyt kritisk tidspunkt i udviklingen af EU’s landbrugspolitik.

Et yderligere udefrakommende pres så man i 2004 med EU-udvidelsen, hvor 10 nye lande kom med i EU. Den nye situation, hvor blandt andet Polens store landbrugssektor blev indlemmet, betød at en ny reform af landbrugspolitikken blev nødvendig. Det førte til den såkaldte Fischler-reform af landbrugspolitikken i EU. Man havde ikke råd til at videreføre sine landbrugsstøtteordninger til de nye lande, F.eks. så Polens landbrugssektor i 2004 ud som det vesteuropæiske landbrug i 1960'erne med hensyn til beskæftigelsesfrekvens for landbruget og andel af det polske BNP. Det blev nødvendigt for EU at gennemføre nogle tilpasnings- og indfasningsordinger for de polske landmænd. Forhandlingerne var derfor meget lange forud for EU-udvidelsen, bl.a. fordi landbrugsstøtteforholdenes fremtidige udformning fyldte så meget i processen. Fischler-reformen var en nødvendig øvelse i at kunne få de mange millioner af polske landmænd med på en billigere måde end de gældende vilkår.

Problemer i EU's landbrugspolitik

Grundlæggende havde der været en række problemer med EU's landbrugspolitik siden 1970'erne. Allerede dengang øgedes produktionen mere end forbruget. Således gik produktionsmængden år efter år op med to procent årligt, mens forbruget kun steg med 0,5 procent årligt. EU's landbrugspolitik med henblik på at øge produktiviteten var ”en for stor succes”, som det blev udtrykt. Det resulterede i overproduktion. Fra dette forhold kom de offentligt omdiskuterede 'smørbjerge' og 'vinsøer'. Man talte om bjerge af opmagasineret smør og søer af overskydende vin. Smørbjergene endte ofte med, at smørret blev harsk.

Samtidig havde man problemer med, at den nye teknologiintensive landbrugsproduktion førte til forurening, som truede med at ødelægge grundvandsressourcerne. Oven i overproduktionen kæmpede man med, at forholdet mellem store og små landmænd ikke ændrede sig på trods af de mange støtteordninger. Der var fortsat en 80-20 procents fordeling, hvor 20 procent af landbruget modtog 80 procent af støtten. Det skyldtes ikke mindst prisstøtten, hvor man fik større støtte, desto mere man producerede. Støtteordningerne forbedrede således kun i ringe grad den almindelige landmands indkomst. Endelig var EU’s landbrugspolitik årsag til handelskonflikter med andre lande samt pressede verdensmarkedspriser for landbrugsprodukter.

Stigende reformpres i 1980'erne og 1990'erne

Tilsammen førte dette til et øget reformpres på landbrugspolitikken i EU. Som nævnt var det nødvendigt, at dette pres blev mobiliseret uden for systemet på grund af reforminertien i jerntrekanten, som er et andet begreb for, at der mellem velorganiserede europæiske landmænd og dårligt organiserede forbrugere og skatteydere hersker en høj grad af politisk asymmetri. Presset kom blandt andet fra miljø- og forbrugergrupper, der bl.a. reagerede på udbrud af kogalskab i kvægbruget i 19xx. Disse grupper mente, at sygdomsudbruddene delegitimerede EU's landbrugspolitik, dels fordi EU havde støttet teknologiintensiveringen i landbruget, så man f.eks. fodrede kvæg med benmel og findelte hjerner, og dels fordi man mente, at EU reagerede for langsomt på truslen i forbindelse med kogalskab. Statistisk var der imidlertid ikke en stor risiko forbundet med indtagelsen af kød efter udbruddene af kogalskab.

EU's eksperter vurderede rationelt, at problemet var for småt til, at man burde reagere på det i form af et generelt EU-politisk initiativ, da udbruddene stort set kun medførte dødsfald i Storbritannien og Irland. Det var således et problem afgrænset til disse medlemsstater. En generel EU-politik ville være for omkostningstung og uden garanti for at ville hjælpe. Men så snart der bare er en risiko for, at man kan dø af et indtag af oksekød, dikterer den politiske virkelighed, at noget må gøres. Frankrig forbød i strid med EU-retten import af engelsk kød, fordi man måtte vise handlekraft over for sine borgere, hvilket tvang et EU-tiltag igennem.

Ud over et reformpres på grund af EU’s udvidelse og kogalskabsaffæren kom der et endnu stærkere reformpres på EU’s landbrugspolitik fra lande uden for EU, fordi GATT/WTO-forhandlingerne om mere frihandel på verdensmarkedet var under vejs. Her arbejdede man for en afskaffelse af toldbarrierer og subsidier i forhold til landbrugsprotektionismen. Også EU's egne finansministre pressede imidlertid på for, at landbrugspolitikken skulle blive en mindre del af EU's budget. Alt i alt var jorden altså gødet for reformer på landbrugspolitikken med presset udefra som den udløsende faktor.

Den første større reform som følge af reformpresset i 1980’erne var mælkeproduktionskvoterne fra 1984, som stadig har effekt. Med kvoterne arbejdede man på individuelt gårdniveau og satte grænser for, hvor meget den enkelte gård måtte producere. Det fik man i gennem, fordi valgmulighederne var, at mælkeproducenterne enten kunne gå fjorten til seksten procent ned i pris eller acceptere kvoteordninger. Overskuddet af mælkeproduktionen i EU var simpelthen efterhånden for stort, og man kunne ikke længere dumpe mælken som diverse mælkepulverprodukter på markeder i den tredje verden, fordi den praksis smadrede den tredje verdens producenters muligheder for at producere noget selv. Med en kvoteordning undgik man at sætte priserne ned på mælkeprodukter, fordi kvoten begrænser udbuddet, mens efterspørgslen stadig er den samme. På den måde undgik producenterne prisfald.

Samtidig lettede indførelsen af mælkekvoteordningen EU's eksterne handelsrelationer, fordi eksporten af overskudsmælk blev reduceret. De eneste, der bliver ramt af en kvoteproduktion, var de nye landmænd, som ville ind på markedet. De fik ikke adgang til kvoterne, men må købe sig til dem, når de købte en ejendom. Sådanne outsidere er imidlertid netop karakteriseret ved at stå uden for systemet, hvorfor deres interesser ikke kan gøre sig gældende for den politiske beslutningsproces. Man gavnede således de eksisterende landmænd, mens de nye landmænd måtte købe de kapitaliserede kvoter.

Den største reform af landbrugspolitikken i EU kom med MacSharry-reformen i 1992-1993, opkaldt efter EU's landbrugskommissær på tidspunktet, Ray MacSharry. Dette var et nyt kritisk tidspunkt i udviklingen af EU’s landbrugspolitik. I den forbindelse satte man kornprisen drastisk ned med 35 procent. Denne reduktion påvirkede indirekte prisen på landbrugets resterende produkter, fordi korn er en basisvare i landbruget. Man bruger korn til at fodre køddyr i landbruget, så hvis prisen falder på korn, bliver det samtidig billigere at producere f.eks. kvæg og svin. Det fører således til billigere kød på markedet. Landmændene blev kompenseret for dette prisfald ved de såkaldte arealpræmier, som er en form for direkte støtte, der knytter sig til jorden. Med MacSharry-reformen fik landmændene simpelthen udbetalt differencen mellem det, man tjente på korn før og efter reformen som kompensation for kornprisfaldet. Der indførtes også braklægningsordninger, hvor landmændene fik penge for ikke at dyrke markerne. Samtidig gennemførte man genopretningsordninger for landskabet.

Den næste store reform af EU’s landbrugspolitik blev Fischler-reformen i 2003-2004, som blev opladt efter EU'slandbrugskommissær på tidspunktet for reformermens gennemførelse, Franz Fischler. Med denne reform indførte man en direkte indkomststøtte, som var afkoblet (decoupled) fra prisstøtten til produktionen, således at landmændene ikke nødvendigvis skulle producere noget for at få støtte. Samtidig søgte man at nedsætte prisen på de fleste politisk fastsatte produktpriser. Støtten blev ikke fuldstændigt afkoblet. Graden af afkobling varierer også lidt fra land til land og fra producent til producent. Frankrig har f.eks. ikke afkoblet sin støtte helt. Reformen forsøger imidlertid at bryde trædemøllens logik, fordi støtten ikke er afhængig af størrelsen på landmændenes produktion. Cochranes trædemølle opstår jo, fordi man støtter fremadrettet med henblik på fremtidig produktion. Med den direkte støtte ryger dette fremtidsperspektiv for landmændene, så de ikke skal øge produktionen for at opnå støtte. Derudover var overholdelsen af nye mål vedrørende miljøet, fødevarekvalitet, dyrevelfærd og landskabspleje en del af Fishler-reformpakken.

Det kan være svært at se, hvorfra presset for nye reformer skal komme. Især fordi vi ved, at forbrugerinteresserne er svære at organisere. Derudover spiller det en stor rolle, at alle EU's støtteordninger på området allerede er blevet kapitaliseret af landmændene i en sådan grad, at de fleste også har taget lån i den sikkerhed, som ordningerne giver. Mange landmænd ville således gå neden om og hjem, hvis man straks fjernede alle ordningerne med henblik på at støtte landbruget, fordi de ville stå med uoverskuelig gæld. Samtidig ville det lægge et hårdt pres på den finansielle sektor, som har udlånt til landmændene, hvis man lod landbrugene gå konkurs i stor stil. Det er derfor sandsynligt, at EU vil holde fast i den nye direkte støtteform, hvor man kan modtage støtte uden at producere noget. Selv om det virker intuitivt irrationelt, at man støtter inaktivitet, modvirker det netop sektorens trædemølle, der tidligere har ført til stadigt dyrere støtteordninger.

Ny landbrugspolitik i EU

På baggrund af det eksterne pres EU har oplevet på landbrugsområdet, kan man tale om, at der er etableret en ny landbrugspolitik i EU. Efter mælkekvoterne, MacSharry- og Fischler-reformerne oplever man i dag et EU, hvor priserne på landbrugsvarer i stigende grad fastsættes på et frit marked. Herudover gives støtten til landbruget stadig mere i form af direkte støtte uden nogen form for hensyntagen til produktionens størrelse.

Samtidig målretter EU sin indsats mod markedsfejl i landbrugspolitikken. EU beskæftiger sig således mere med at tage højde for negative eksternaliteter i form af miljøbelastning fra landbruget. Desuden arbejder EU med at modvirke informationsasymmetri mellem landbrugsproducenterne og forbrugerne ved at indføre fødevarekvalitetsordninger, så den ellers forudsætningsløse forbruger lettere kan vurdere en fødevares kvalitet.

Der er forskellige forklaringer på, hvorfor og hvordan EU's nye reformerede landbrugspolitik er blevet til. Tilsyneladende har det interne pres inden for EU haft en meget begrænset betydning for reformprocessen. I stedet skal man se efter eksterne faktorer for at finde en forklaring på reformerne.

For det første har EU's landbrugspolitik været under pres fra det internationale samfund via GATT/WTO forhandlingerne. For det andet kommet et pres fra EU's største handelspartner USA, der har ønsket en større åbenhed på markedet. Endelig for det tredje har EU-udvidelsen ført til, at EU måtte reformere sin landbrugspolitik kraftigt, da en videreførelse uden ændringer ville have været meget omkostningstung for EU. Især Polens mange landmænd ville dræne budgettet, hvis de skulle understøttes via den samme ordning, som de gamle EU-lande har haft.

Resultaterne af reformerne af landbrugspolitikken har været todelt. Dels har EU oplevet en ekstern liberalisering på området, og dels har reformerne ført til en større intern bureaukratisering.

Læs mere i Den Store Danske

Kommentarer

Din kommentar publiceres her. Redaktionen svarer, når den kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.

eller registrer dig