EU's flygtninge- og migrantkrise 2015-2016

Creativecommons.org.
Licens: CC BY 2.0

Artikelstart

I 2015-2016 gennemløb EU en såkaldt flygtninge- og migrantkrise. Forhistorien hertil var, at EU i årevis havde negligeret den ydre grænsekontrol, hvilket pressede de sydeuropæiske lande, som modtog store migrantstrømme i de to år som følge af bl.a. borgerkrigen i Syrien, den fortsatte krig i Afghanistan og kollapset af Muammar Gaddafis regime i Libyen.

EU’s organ for grænsekontrol, Frontex, var aldrig blevet tildelt hverken de nødvendige ressourcer eller beføjelser. Fjernelsen af de indre grænser via Schengen-samarbejdet var aldrig blevet erstattet med en solid ydre grænse rundt om EU. Samtidig havde EU forsømt at opbygge et tæt samarbejde med de lande, hvorfra flygtningene og migranterne kommer.

Dublin-forordningen krakelerer

EU’s linje på flygtninge- og migrantområdet fik i betydeligt omfang de sydeuropæiske lande til at se bort fra EU’s Dublin-forordning, da situationen begyndte at brænde på i 2015. Dublin-forordningen fastslår, at flygtninge og migranter altid skal registreres i det land, som de først ankommer til. Men de sydeuropæiske lande lod flygtninge og migranter rejse frit til de lande, som de helst ville slå sig ned i – som regel landene i Nordeuropa, hvor de økonomiske vilkår for nyankomne oftest er bedst.

Det kunne samtidig lade sig gøre, fordi landene – sådan som Schengen-reglerne foreskriver – ikke længere havde national grænsekontrol. Men på grund af den prekære flygtninge- og migrantsituation gav EU-Kommissionen i slutningen af 2015 dispensation, så mange lande kunne genindføre en – midlertidig – national grænsekontrol.

Krisen opstod, da mere end 1,5 millioner flygtninge og migranter i stigende antal frem til efteråret 2015 passerede EU’s ydre grænser. Et vist pres på EU’s ydre grænser var pludselig afløst af et voldsomt og massivt pres. Omtrent halvdelen af de 1,5 millioner var fra Syrien, mens de fleste af de resterende kom fra andre steder i Mellemøsten.

På EU-plan opstod en række diskussioner – om, hvad man kunne tvinge medlemslandene til, hvad EU skulle tage sig af og ikke tage sig af, og hvad der lå i begrebet ’europæisk solidaritet’.

Tyskland forholdt sig passivt helt indtil medio august 2015. Den tyske regering holdt i denne periode fast i, at Dublin-forordningen stadig gjaldt, således at flygtninge altid skulle overføres til det EU-land, hvortil de først var ankommet. Det gjorde man, på trods af at stadig flere flygtninge i løbet af 2015 ankom til de sydeuropæiske lande og efterfølgende bevægede sig op i Europa fra EU-land til EU-land, og Merkel-regeringen tog ikke initiativ til at finde en løsning på situationen –hverken i EU eller konkret i forhold til det hårdt pressede Grækenland og Italien eller til landene langs Balkan-ruten.

Anden fase af krisen blev igangsat 25. august 2015 af et tweet fra det tyske føderale organ for flygtninge- og migrantspørgsmål. Heri stod der kort: ”Vi anvender for nærværende ikke længere Dublin-forordningen for syriske statsborgere”. Fra 26. august 2015 tacklede Tyskland landets lederrolle i forhold til flygtninge- og migrantsituationen unilateralt, proaktivt og uden videre konsultation med de andre EU-lande, selvom disse i høj grad blev påvirket af de tyske beslutninger. Landet varetog lederskabet, på baggrund af hvad der ifølge de tyske beslutningstagere korresponderede med landets egne historisk betingede præferencer. Der var tale om et lederskab, idet den tyske linje satte kursen for alle andre kontinentaleuropæiske lande.

Eksemplets magt

Angela Merkel var efter sigende ikke informeret om udmeldingen fra de tyske flygtningemyndigheder. Men beslutningen satte gang i to ting:

For det første fik alle flygtninge og migranter med en ikkesyrisk baggrund på vej op gennem Europa pludselig stærke incitamenter til at skjule deres identitet.

For det andet fik myndighederne i landene langs balkanruten – fra Grækenland og op til Nordeuropa – stærke incitamenter til blot at få flygtningene ekspederet hurtigt nordpå mod Tyskland, som havde lukket dørene op.

I Ungarn betød det, at man begyndte at bygge et solidt hegn ved den sydlige og vestlige grænse for at hindre, at flygtninge og migranter overhovedet kunne komme ind i landet.

Man ville med andre ord sikre sig, at flygtningene og migranterne fortsatte nordpå. Andre lande langs Balkan-ruten var på nippet til at gøre det samme.

Udviklingen førte til, at den tyske forbundskansler – alene og uden at konsultere hverken sine koalitionspartnere i CSU og SPD eller sine nabolande – indgik en aftale med den ungarske premierminister, Victor Orbán, og den østrigske kansler, Werner Faymann. Aftalen, der blev indgået 15. september, indebar, at flygtninge og migranter fra Ungarn ville blive ført via Østrig til Tyskland uden trussel om at blive sendt tilbage til det EU-land, som de først var ankommet til, sådan som de ellers skulle ifølge Dublin-forordningen.

Med den aftale forstærkede Tyskland lederskabet – og ændrede samtidig hele det politiske spil på flygtninge- og migrantområdet.

Angela Merkels ledelsesstrategi i denne situation kan beskrives som ledelse via eksemplets magt.

For det første påtog Tyskland sig indledningsvis en relativt større byrde end andre lande, idet man tog et meget stort antal asylansøgere ind. Herefter bad man andre EU-lande om at fordele byrden – først frivilligt, siden via mere tvangsmæssige skridt med henblik på at sikre den ’europæiske solidaritet’. I EU-regi blev det den 22. september vedtaget, at der skulle ske en frivillig omfordeling af 40.000 flygtninge og en obligatorisk omfordeling af 120.000 flygtninge. I dag, snart fire år senere, er ingen af disse omfordelinger dog tilnærmelsesvis blevet efterlevet. Den tyske regerings ledelsesstrategi via eksemplets magt fik dermed aldrig det forventede resultat.

Tyskland havde givetvis regnet med, at den i egne øjne eksemplariske tyske ledelse under anden fase af flygtninge- og migrantkrisen ville afføde, at andre lande umiddelbart støttede op. Det var imidlertid en fejlkalkulation af rang, som var udspundet af en snæversynet kontekst omkring beslutningstagerne i toppen af Tyskland uden hensyntagen til, at Tyskland på området er meget anderledes end andre europæiske lande, der ikke tilnærmelsesvis har de samme traumer og historiske komplekser.

Forbundskanslerens villighed til at modtage de mange flygtninge gav nok ros, men den repræsenterede ikke en betydelig del af hendes landsmænd og i hvert fald ikke et flertal i nabolandene.

Merkel anvendte en stærkt moraliserende retorik om ’fundamentale værdier’ og ’menneskelig værdighed’ for at legitimere det rolleskabende initiativ. Det betød, at en række politiske aktører – både i Tyskland og nabolandene – følte sig patroniserede. De var overhovedet ikke blevet inddraget i – og ikke engang forberedt på – det tyske kursskifte. Legitimeringen faldt derfor til jorden, og nabolandene viste sig yderst uvillige til at modtage nogen af de mange asylansøgere, som Tyskland havde inviteret – i deres øjne uden skelen til konsekvenserne for andre lande.

Tyskland blev beskyldt for at bedrive ’moralsk imperialisme’. Og i månederne efter fortsatte modstanden. Kritikerne afviste anklagen om, at de skulle være mindre ’humane’ end den tyske regering – og Merkels påstand om at have påtaget sig en særlig moralsk lederrolle blev kontant afvist af de fleste regeringer i de øst- og centraleuropæiske lande. Det havde den tyske regering måske ventet. Mere overraskende for Berlin var det, at de nordeuropæiske lande også var skeptiske – kun Sverige accepterede i et vist omfang det tyske ræsonnement. Men kritikken af Tyskland fik effekt:

Merkel lægger kursen om

Modstandernes skepsis førte nemlig til en kursændring og dermed til en ny, tredje fase. I februar-marts 2016 engagerede Merkel sig direkte i en forhandling med Tyrkiets præsident, Recep Tayyip Erdoğan, for at standse strømmen af flygtninge.

Den tyske regering – styret af CDU – måtte på dette tidspunkt gøre noget drastisk for at undgå, at Tysklands åbenhedspolitik kom til at koste landet alt for meget. Både internationalt – i form af tabt prestige – og nationalt, hvor CDU frygtede vælgernes reaktion ved de mange delstatsvalg, der var på vej. Både af nationale interesser og af CDU’s hensyn til sig selv blev idealismen derfor nu afløst af mere realisme.

Aftalen med Erdoğan (som de andre EU-lande efterfølgende tilsluttede sig) indebar, at de tyrkiske myndigheder skulle tilbageholde flygtninge og migranter, som var på vej til Europa via Tyrkiet. Til gengæld ville Tyrkiet modtage to rater af 3 mia. euro for udgifter i den forbindelse som kompensation. Fremover skulle flygtninge registreres af de tyrkiske myndigheder, og Grækenland skulle kunne tilbagesende alle ulovlige migranter til Tyrkiet, der ankom til de græske øer i Det Ægæiske Hav efter 20. marts 2016. Tyrkiet blev således erklæret for at være ’et sikkert tredjeland’.

Det tyske lederskab under flygtningekrisen skabte to reaktioner. Dels førte det til stolthed og engagement fra dele af den tyske befolkning. Dels gav det politisk modstand og åben fjendtlighed. I begyndelsen var der mest af det første. Siden var der mest af det sidste.

Overgangen fra anden til tredje fase af det tyske lederskab under flygtninge- og migrantkrisen skyldtes, at modstanden blev så meget større end tilslutningen til åbenhedslinjen. Det bayerske CSU, der først havde støttet Merkels kurs, ændrede hurtigt holdning: Nu ønskede man stærkere grænsekontrol og et loft, der kun tillod 200.000 flygtninge per år at søge ophold i Tyskland.

Samtidig transformerede det tidligere antieuroparti, Alternative für Deutschland, sig til et indvandrerkritisk parti. AfD opsugede en del af den folkelige modstand og kunne derfor gå fra sejr til sejr ved de efterfølgende delstatsvalg.

For Merkel blev flygtningekrisen begyndelsen på enden: For CDU udløste den nemlig en række større valgnederlag i delstaterne og også på nationalt plan, hvor CDU samt CSU gik fra godt 41 pct. af stemmerne i 2013 til knap 33 pct. i 2017. Det var efter disse nederlag, at hun erklærede, at hun ville trække sig som formand for CDU og senest ved valget i 2021 også som forbundskansler.

Det tyske lederskab

Det tyske lederskab i situationen kan ikke forstås uden at tage den tyske historie med i betragtning og ikke uden at inddrage forbundskanslerens personlige historie som tidligere statsborger i et undertrykkende regime. For det var disse særlige præferencer blandt topbeslutningstagerne, der styrede Tyskland under flygtninge- og migrantkrisen. For det tyske lederskab var det hele tiden de tyske interesser – forstået som de tyske præferencer fortolket af landets beslutningstagere – der lå til grund. Det implicerer i deres øjne en politik præget af en betydelig grad af idealisme. Andre landes måske mere nøgternt realistiske positioner blev negligeret.

Den tyske regering mente, at man med sit lederskab under flygtninge- og migrantkrisen betalte noget af det ’tilbage’, som man skyldte på grund af lederskabet under eurokrisen. Ironisk nok opfattede mange andre lande den tyske linje som endnu en magtdemonstration baseret på tyske interesser á la eurokrisen, det vil sige uden hensyn til de omkringliggende landes interesser og præferencer.

Kommentarer

Din kommentar publiceres her. Redaktionen svarer, når den kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.

eller registrer dig