EU's flygtningekrise 2015

Krisen opstod, da mere end 1,5 millioner flygtninge og migranter i stigende antal frem til efteråret 2015 passerede EU’s ydre grænser. Et vist pres på EU’s ydre grænser var pludselig afløst af et voldsomt og massivt pres. Omtrent halvdelen af de 1,5 millioner var fra Syrien, mens de fleste af de resterende kom fra andre steder i Mellemøsten.

På EU-plan opstod en række diskussioner – om, hvad man kunne tvinge medlemslandene til, hvad EU skulle tage sig af og ikke tage sig af, og hvad der lå i begrebet ’europæisk solidaritet’.

Tyskland forholdt sig passivt helt indtil medio august 2015. Den tyske regering holdt i denne periode fast i, at Dublin-forordningen stadig gjaldt, således at flygtninge altid skulle overføres til det EU-land, hvortil de først var ankommet. Det gjorde man, på trods af at stadig flere flygtninge i løbet af 2015 ankom til de sydeuropæiske lande og efterfølgende bevægede sig op i Europa fra EU-land til EU-land, og Merkel-regeringen tog ikke initiativ til at finde en løsning på situationen – hverken i EU eller konkret i forhold til det hårdt pressede Grækenland og Italien eller til landene langs Balkan-ruten.

Anden fase af krisen blev igangsat den 25. august 2015 af et tweet fra det tyske føderale organ for flygtninge- og migrantspørgsmål. Heri stod der kort: ”Vi anvender for nærværende ikke længere Dublin-forordningen for syriske statsborgere”. Fra 26. august 2015 tacklede Tyskland landets lederrolle i forhold til flygtninge- og migrantsituationen unilateralt, proaktivt og uden videre konsultation med de andre EU-lande, selvom disse i høj grad blev påvirket af de tyske beslutninger. Landet varetog lederskabet på baggrund af, hvad der ifølge de tyske beslutningstagere stemte overens med landets egne historisk betingede præferencer. Der var tale om et lederskab, idet den tyske linje satte kursen for alle andre kontinentaleuropæiske lande.

Angela Merkels ledelsesstrategi i denne situation kan beskrives som ledelse via eksemplets magt.

For det første påtog Tyskland sig indledningsvis en relativt større byrde end andre lande, idet man tog et meget stort antal asylansøgere ind. Herefter bad man andre EU-lande om at fordele byrden – først frivilligt, siden via mere tvangsmæssige skridt med henblik på at sikre den ’europæiske solidaritet’. I EU-regi blev det den 22. september vedtaget, at der skulle ske en frivillig omfordeling af 40.000 flygtninge og en obligatorisk omfordeling af 120.000 flygtninge. I dag, snart fire år senere (2019), er ingen af disse omfordelinger dog tilnærmelsesvis blevet efterlevet. Den tyske regerings ledelsesstrategi via eksemplets magt fik dermed aldrig det forventede resultat.

Tyskland havde givetvis regnet med, at den i egne øjne eksemplariske tyske ledelse under anden fase af flygtninge- og migrantkrisen ville afføde, at andre lande umiddelbart støttede op. Det viste sig at være en fejlkalkulation.

Forbundskanslerens villighed til at modtage de mange flygtninge gav nok ros, men den repræsenterede ikke en betydelig del af hendes landsmænd og i hvert fald ikke et flertal i nabolandene.

Merkel anvendte en moralsk retorik om ’fundamentale værdier’ og ’menneskelig værdighed’ for at legitimere det rolleskabende initiativ. Det betød, at en række politiske aktører – både i Tyskland og nabolandene – følte sig patroniserede. De var ikke blevet inddraget i – og ikke engang forberedt på – det tyske kursskifte. Nabolandene viste sig yderst uvillige til at modtage nogen af de mange asylansøgere, som Tyskland havde inviteret – i deres øjne uden skelen til konsekvenserne for andre lande.

Tyskland blev beskyldt for at bedrive ’moralsk imperialisme’. Og i månederne efter fortsatte modstanden. Kritikerne afviste anklagen om, at de skulle være mindre ’humane’ end den tyske regering – og Merkels påstand om at have påtaget sig en særlig moralsk lederrolle blev kontant afvist af de fleste regeringer i de øst- og centraleuropæiske lande. Det havde den tyske regering måske ventet. Mere overraskende for Berlin var det, at de nordeuropæiske lande også var skeptiske – kun Sverige accepterede i et vist omfang det tyske ræsonnement.

De store flygtningestrømme til Tyskland betød, at også Danmark i 2015 fik et rekordhøjt antal asylsøgere, der bl.a. blev placeret i flygtningecentre landet over. Store grupper ville dog helst videre til Sverige, og forsøgte derfor at undgå at blive registreret af de danske myndigheder.

Det tyske lederskab under flygtningekrisen skabte to reaktioner. Dels førte det til stolthed og engagement i dele af den tyske befolkning; dels udløste det politisk modstand og åben fjendtlighed. I begyndelsen var der mest af det første. Siden var der mest af det sidste.

Overgangen fra anden til tredje fase af det tyske lederskab under flygtninge- og migrantkrisen skyldtes, at modstanden blev så meget større end tilslutningen til åbenhedslinjen. Det bayerske CSU, der først havde støttet Merkels kurs, ændrede hurtigt holdning: Nu ønskede man stærkere grænsekontrol og et loft, der kun tillod 200.000 flygtninge per år at søge ophold i Tyskland.

Samtidig transformerede det tidligere antieuroparti, Alternative für Deutschland (AfD), sig til et indvandrerkritisk parti. AfD opsugede en del af den folkelige modstand og kunne derfor gå fra sejr til sejr ved de efterfølgende delstatsvalg.

For Merkel blev flygtningekrisen begyndelsen på enden: For CDU udløste den nemlig en række større valgnederlag i delstaterne og også på nationalt plan, hvor CDU samt CSU gik fra godt 41 % af stemmerne i 2013 til knap 33 % i 2017. Det var efter disse nederlag, at hun erklærede, at hun ville trække sig som formand for CDU og senest ved valget i 2021 også som forbundskansler.

Det tyske lederskab i situationen kan ikke forstås uden at tage den tyske historie med i betragtning og ikke uden at inddrage forbundskanslerens personlige historie som tidligere statsborger i et undertrykkende regime. Det var nemlig disse særlige præferencer blandt topbeslutningstagerne, der styrede Tyskland under flygtninge- og migrantkrisen. For det tyske lederskab var det hele tiden de tyske interesser – forstået som de tyske præferencer fortolket af landets beslutningstagere – der lå til grund. Det implicerer i deres øjne en politik præget af en betydelig grad af idealisme. Andre landes måske mere nøgternt realistiske positioner blev negligeret.

Den tyske regering mente, at man med sit lederskab under flygtninge- og migrantkrisen betalte noget af det ’tilbage’, som man skyldte på grund af lederskabet under eurokrisen. Ironisk nok opfattede mange andre lande den tyske linje som endnu en magtdemonstration baseret på tyske interesser à la under eurokrisen, det vil sige uden hensyn til de omkringliggende landes interesser og præferencer.