EU's Flygtningepolitik - Fælles Europæiske Asyl System

Som en del af EU-samarbejdet har medlemslandene udarbejdet fælles regler for at håndtere flygtninge, der ankommer til EU. Men siden flygtninge- og migrationskrisen i 2015 har samarbejdet mellem EU's medlemslande om flygtningepolitikken været under markant pres. I 2015 og 2016 ankom der årligt over 1,2 millioner asylansøgere især fra Syrien og Afghanistan til EU – et tal der dog siden er faldet til det halve. I 2019 blev der ifølge Eurostat indleveret 612.700 asylansøgninger om international beskyttelse i EU's 27 medlemslande. Det er fortsat noget højere end niveauet før flygtninge- og migrationskrisen. Antallet af asylansøgere, der ankommer ad illegale router via Middelhavet, er dog faldet med op mod 90 procent i forhold til 2015/16.

Et af de emner, der har været i fokus i samarbejdet mellem EU-landene, har været spørgsmålet om at dæmme op for antallet af flygtninge og migranter, der ankommer til Europa. Her er blandt andet sket en styrkelse af grænsekontrollen og patruljeringen i Middelhavet, og der er indgået en aftale mellem Tyrkiet og EU for at dæmme op for strømmen af flygtninge og migranter via Tyrkiet. Den aftale er på det seneste kommet under pres.

Et centralt stridspunkt mellem EU's medlemslande har været spørgmålet om en bedre fordeling af asylansøgere mellem EU-landene, herunder en fornyelse af Dublin-forordningen. Langt de fleste flygtninge ankommer til Sydeuropa, især Grækenland og Italien, der står med den største del af udfordringen, og de har derfor ønsket en bedre fordeling. Forslagene om en bedre og automatisk fordeling af asylansøgere mellem medlemslandene har dog mødt stærk modstand især fra en gruppe østeuropæiske lande.

Der blev under krisen i 2015 indgået en aftale om at fordele 160.000 flygtninge fra Grækenland og Italien til andre EU-lande, men det lykkedes kun at re-allokere omkring 40.000 inden den aftalte tidsfrist på to år. Ungarn og Polen stemte imod aftalen, da de ikke ønskede at tage imod flygtninge og ikke ønskede, at EU skulle fordele flygtninge imellem medlemslandene.

Spørgsmålet om EU's flygtningepolitik har således været et helt centralt og meget vanskeligt emne at håndtere for det europæiske samarbejde i de seneste år.

De enkelte elementer i EU's flygtningepolitik beskrives nærmere nedenfor.

Det juridiske grundlag

EU's Flygtningepolitik bygger på FN's Flygtningekonvention og Menneskerettighedskonventionen og er udmøntet i det Fælles Europæiske Asyl System (CEAS) der blev revideret i perioden mellem 2011 og 2014. Systemet bygger på en række elementer:

  1. Asyl direktivet, der fastlægger fælles standarder og garantier for en retfærdigt og effektivt asylprocedure.
  2. Modtagelsesdirektivet der etablerer fælles minimums levestandarder for asylansøgere når det gælder boliger, mad, beskæftigelse og sundhed.
  3. Kvalifikationsdirektivet etablerer et fælles grundlag for international beskyttelse herunder en række rettigheder.
  4. Dublin forordningen afgør hvilket medlemsland der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om asyl (se nedenfor).
  5. Eurodac forordningen etablerer en fælles database med fingeraftryk af asylansøgere.

Den vigtigste finansieringsmekanisme på asylområdet er Asyl, Migration og Integrationsfonden (AMIF), hvis budget blev fordoblet fra 2014 til 2020 til ialt 6,6 milliarder euro.

Danmark deltager ikke i EU's asyl- og migrationspolitik på grund af det danske retsforbehold, men har særaftaler og deltager derfor for eksempel i Dublin-forordningen.

Dublin-forordningen

Den gældende Dublin-III forordning fra 2013 er en aftale mellem EU-landene, Norge, Schweiz, Island og Liechtenstein. Forordningen fastlægger kriterier og procedurer for at afgøre, hvilket land der er ansvarlig for behandling af en ansøgning om asyl. Forordningen skal sikre, at asylansøgninger kun indleveres og behandles i ét land. Det sker udfra en række kriterier, der tager udgangspunkt i, at ansøgningen skal behandles i det første land, som personen er indrejst til eller har søgt asyl i. Men derudover tages der også hensyn til, hvor asylansøgerens familie opholder sig, og om et land har udstedt en opholdstilladelse eller et visum til den pågældende person. Hvis det er tilfældet behandles asylansøgningen der.

Når en asylansøger bliver registreret hos politiet i Danmark, undersøges det således, om ansøgningen skulle have været behandlet i et andet land, og det undersøges om personen allerede har indleveret en ansøgning i et af de andre lande, der er med i forordningen. Det sker blandt andet gennem den fælles Eurodac database med fingeraftryk. Hvis det er tilfældet, rettes der henvendelse til det pågældende land, og hvis landet påtager sig ansvaret, så overføres personen til det land.

Under flygtningekrisen suspenderede en række lande midlertidigt Dublin-forordningen, dog af forskellige grunde. Ungarn besluttede ikke længere at tage asylansøgere retur, hvis de var rejst videre til et andet EU-land. Tyskland suspenderede forordningen for de syriske flygtninge og behandlede deres ansøgninger i Tyskland, selv om de var registreret i et andet land først.

EU-kommissionen kom i 2016 med et forslag til en ny forordning, der skulle sikre en bedre fordeling af asylansøgere i Europa. I 2017 bakkede EU Parlamentet op og foreslog, at Dublin forordningen blev genforhandlet, så det ikke nødvendigvis var det land, asylansøgeren først ankom til, der skulle være ansvarlig for ansøgningen. Istedet skulle ansøgningerne behandles af det land, hvortil asylansøgeren havde en "ægte forbindelse", eller de skulle fordeles på en retfærdig og automatisk måde imellem landene i Dublin-forordningen. De lande, der nægtede at deltage i den fordeling, skulle miste EU-midler.

Der har også været andre forslag til ændring af Dublin-forordningen. Det har blandt andet, også fra dansk side, været foreslået at fjerne en 18-måneders regel, som gjorde, at en asylansøger, hvis vedkommende gemte sig for myndighederne i 18 måneder, kunne få behandlet sin asylansøgning på ny i et anden medlemsland.

EU's regeringer i Ministerrådet har dog ikke være i stand til at nå til enighed om forslagene eller om en revision af Dublin forordningen. Som anført er op mod halvdelen af EU's medlemslande, især en række østeuropæiske lande, men også Danmark, imod en automatisk fordeling af asylansøgere.

Grænsekontrol og Schengen aftalen

Et andet centralt emne har været spørgsmålet om både den indre og ydre grænsekontrol i EU.

Schengen-aftalen har betydet, at den interne grænsekontrol mellem de 26 lande (heraf 22 EU-lande) reelt har været ophævet. Der har med andre ord været fri bevægelig uden visum og paskontrol. Men under og efter flygtningekrisen i 2015-16 indførte flere lande, herunder Danmark, Østrig, Tyskland, Sverige og Norge, en midlertidig grænsekontrol. Der har ført til kritik fra EU-kommissionen, men også forslag fra flere medlemslande, herunder Danmark, om at lette adgangen til at indføre grænsekontrol i krisesituationer.

Det har været nemmere at opnå enighed omkring beskyttelsen af EU's ydre grænser. I 2004 blev medlemmerne af Schengen-aftalen enige om at etablere et fælles agentur, Frontex, til at koordinere beskyttelsen af de ydre grænser rundt om medlemslandene.

Som et svar på flygtningekrisen i 2015-16 foreslog EU-kommissionen at udvide mandatet til et egentligt Europæisk Agentur for Grænse- og Kystbevogtning. Det forslag fik støtte fra både medlemslandene og EU-parlamentet og blev vedtaget i 2016. Dermed fik agenturet øgede beføjelser og opgaver også til grænseforvaltning, til at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet og til at tilbagesende personer, der ikke har fået tilkendt asyl i EU.

Det betød samtidig en styrket rolle i den praktiske overvågning af de ydre grænser gennem at koordinere og organisere operationer i de medlemslande, der beder om det. Det sker i landene ved Middelhavet under ledelse af værtslandene (særligt Italien og Grækenland) og med med bidrag fra medlemslandene, herunder patruljebåde, overvågningsfly og mandskab fra forsvaret i Danmark. Styrkelsen af Frontex betød samtidig en fordobling af antal medarbejdere til 750 og af bevillingerne til over € 300 millioner i 2020.

Med en ny Frontex-forordning fra november 2019 etableres fra 2021 et stående korps, der frem mod 2027 skal udgøres af op til 10.000 operationelle medarbejdere.

Aftalen med Tyrkiet

Et centralt svar på flygtninge- og migrationskrisen har derudover været indgåelse af aftaler med lande, herunder Tyrkiet og Libyen, hvor en stor del af flygtningene og migranterne kom fra.

Der blev først indgået en aktionsplan med Tyrkiet i november 2015 og senere en egentlig aftale ved et topmøde i marts 2016. Både aktionsplanen og aftalen skulle fjerne incitamentet til og mulighederne for, at flygtninge og migranter bevægede sig videre fra Tyrkiet og ind i EU.

Aftalen indebar, at flygtninge, der ankom ad irregulære router til Grækenland fra Tyrkiet, som udgangspunkt skulle sendes tilbage til Tyrkiet. For hver flygtning, der blev sendt tilbage, skulle EU til gengæld sørge for genbosætning af en syrisk flygtning fra Tyrkiet til EU. Aftalen blev derfor omtalt som en "én-til-én" løsning. Tyrkiet skulle samtidig gøre, hvad der var nødvendigt for at blokere både land- og sejlruterne fra Tyrkiet til EU.

Til gengæld skulle Tyrkiet modtage en betydelig økonomisk støtte på 22 milliarder kroner (og yderligere 22 milliarder fra 2018), til at tage sig af de ca. 3,7 millioner flygtninge, der opholdt sig i landet. Samtidig forpligtede EU sig til at åbne for forhandlinger om visumfri indrejse for tyrkere til hele EU og at åbne nye kapitler i forhandlingerne om tyrkisk medlemskab af EU. Det sidste blev dog sat i bero efter den tyrkiske præsident Erdogans håndtering af det mislykkede kup i 2016.

Aftalen har i betydelig grad formået at dæmme op for strømmen af flygtninge og migranter fra Tyrkiet til EU. Der skete i løbet af kort tid et fald antallet af ankomster til Europa fra Tyrkiet på 97 procent. Hvor der i oktober 2015 ankom op mod 10.000 om dagen, faldt det tal et år efter til få hundrede.

Det har været større problemer med at sikre tilbagesendelsen af de flygtninge og migranter, der faktisk ankom til især de græske øer. Det skyldes, at alle asylansøgere som led i aftalen skal have adgang til individuelt at få registreret og behandlet deres asylansøgninger i Grækenland. Langsommelighed og en række afgørelser i det græske asyl- og retssystem, der har sået tvivl om, hvorvidt Tyrkiet kan regnes for et sikkert land, har forsinket og ofte blokeret for tilbagesendelserne. Særligt sårbare flygtninge skal ikke sendes tilbage til Tyrkiet, men overføres til det græske fastland. Udfordringerne har betydet, at tusindvis af asylansøgere har måttet opholde sig i meget overfyldte og stærkt kritiserede lejre på blandt andet Lesbos og Samos.

EU-Tyrkiet-aftalen har blandt andet derfor været kritiseret af en række menneskerettighedsgrupper og organisationer herunder Amnesty International, Human Righs Watch og Læger uden Grænser for ikke at yde tilstrækkelig beskyttelse.

I det tidlige forår 2020 kom EU-Tyrkiet-flygtningeaftalen under pres, da tilstrømningen af flygtninge fra Syrien til Tyrkiet steg som følge af nye kampe i Idlib provinsen i Syrien. Samtidig anklagede den tyrkiske præsident Erdogan EU-landene for ikke at have overholdt aftalen og anførte, at der var brug for betydeligt flere penge. Han erklærede derfor, at "porten til Europa" igen var åben. Det fik nye grupper af flygtninge og migranter til at strømme mod den tyrkisk-græske grænse, hvor de blev mødt af bevæbnede grænsevagter og militær, og både der og på de græske øer, steg spændingerne markant. Efter en række møder og forhandlinger mellem Tyrkiet, EU og en række EU-medlemslande om en ny opdateret aftale er situationen igen blevet nogenlunde stabiliseret.

Corona-krisen i foråret 2020 har midlertidigt skubbet flygtninge- og migrationskrisen noget i baggrunden, men det forventes fortsat at være et af de helt centrale og vanskelige emner på den europæiske dagsorden i de kommende år.

Kommentarer

Din kommentar publiceres her. Redaktionen svarer, når den kan.

Du skal være logget ind for at kommentere.

eller registrer dig